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社会变革中的政府责任:中国的经验

中国的经验

发布时间:2012年08月09日 | 字体放大 | 字体缩小

作者:杨雪冬 | 来源:政府创新网

建设责任政府是过去20多年来各国政府改革与创新的目标之一。[1]中国的政府改革也顺应着这个潮流,在调整和完善政府责任内容,提高政府责任意识和责任能力等方面进行了努力,确保了政府责任基本适应市场经济发展和社会日益开放和多元化的需要,有效地发挥了政府在推动经济增长,保持社会稳定,参与国际社会等方面的积极作用。然而,相对于高速度和多层次的社会经济变迁来说,政府责任的调整和改革相对滞后,在某些领域不仅没有发挥出推动作用,反而成为改革和发展的障碍。

本文分五个部分。第一部分从理论上简要分析政府责任和责任政府,然后提出一个考察中国政府责任变化的分析路径。第二部分讨论中国政府责任的发展以及取得的主要成就。第三部分从地方政府角度讨论政府责任“泛经济化”带来的问题。一方面,经济增长责任挤压了政府的社会管理责任和公共服务责任;另一方面,地方政府缺乏足够的财力来履行公共服务责任。第四部分讨论治理问题的增多对政府责任实现机制提出的挑战。尽管政府已经不再是“全能政府”,但面对这类问题,承担着“无限责任”,被迫用“政治方法”来保证责任的完成。最后一部分是结论。

 

 一、政府责任与责任政府

 

任何政府都要承担一定的责任,但并非所有的政府都是责任政府。只有那些有能力承担社会经济生活所要求的基本责任并且有制度保证责任履行的政府才可以被称为责任政府。政府责任实现的过程包括“回复”和“执行”两个环节。所谓“回复”,指的是政府机构以及政府官员有为公众以及监督机构提供决策和行动的信息并给予解释说明的责任;所谓“执行”,指的是公众和监督机构可以对失职行为给予惩罚并对错误行为进行追究。[2]政府责任的实现有四个机制:民主选举、内部监督与控制、社会参与以及官员的自觉。前三个机制共同构成了政府责任制度,官员的自觉则是责任制度在个体行为中的内化,只有这样,才能保证责任履行的持续性和稳定性,并减少制度运行的成本。

这里有必要把责任政府(accountable)与“回应性”(responsive)政府区别开来。有学者指出,

前者指的是对公民负责的政府,后者指的是对公民要求回应的政府,二者的差别是根本性的。伯纳德·曼宁(Bernard Manin)等人认为,如果一个政府根据公民的偏好制订了相应的政策,那么它就具有“回应性”;如果公民能够洞察政府是否代表了他们的利益,并且对其采取合适的惩罚措施,优秀的保留其位,失职的撤销职务,那么这样的政府就是“负责的”。因此,回应性政府强调的是政府行为的动机,责任政府强调的是政府行为的质量。[3]责任政府肯定是回应性政府,但回应性政府并非就是责任政府。无论是责任政府还是回应性政府,都要承担一定的责任(responsibilities)。我们在分析改革开放30年来中国政府责任的发展和变化时,从考察政府责任的三个要素入手,即政府的基本责任、履行责任的制度以及实现责任的能力。根据中国政府责任发展的情况,我们可以作出两个基本判断。

第一个判断,从过程来看,中国政府责任处于从建设回应性政府向建设责任政府的转变过程中。各级政府围绕市场经济的发展和社会条件的变化进行着调整和改革,比较好地适应了新的环境,基本满足了国内民众的要求,稳定和巩固了政府的合法性。因此,中国政府在承担经济发展所要求的基本责任时具有主动“回应性”。但是由于责任内容不均衡、责任机制不完善、公众参与不足、政府责任意识不强,回应性政府还没有切实转变为责任政府。

第二个判断,就现状来看,中国政府处于无限责任与有限能力的冲突中,这尤其体现在地方政府层面。由于计划体制的残存以及责任分担机制的缺失,各级政府承担着大量责任,远远超出它们的能力。更重要的是,在某些责任追究上采取“一把手”责任制,用职务调动和升迁作为检验责任的基本机制,使得政治责任无限扩大,并妨碍了政府法律责任的履行。因此,对于承担着无限责任的具体责任部门或官员来说,当责任与能力有巨大差距时,他们会寻找机会逃避责任。

 

       二、社会经济发展与政府责任的变革

 

1978年12月,在“文化大革命”结束两年之后,邓小平在中共十一届三中全会的准备会议上尖锐地指出,在各地企事业单位、党和国家的各级机关中,“一个很大的问题就是无人负责”,所以急需建立严格的责任制。[4](P150-151)政府的首要责任就是使长期失序的社会和经济尽快回到正常运转的轨道,并实现国家意志的统一。1978年颁布的宪法和1979年颁布的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,对中央和地方各级政府所履行的职责给予了明确的界定。但是这两部法律带有明显的“文化大革命”时期的痕迹,难以适应新的发展形势,因此在1982年分别进行了修订。

要完成宪法和组织法规定的这些职责,各级政府必须依靠具体的部门设置和职能设定。部门和职能反映了政府完成这些法定职责所依靠的组织机构,采取的方式、手段和方法。由于中国政府是集中型结构,各级政府的部门设置和职能规定从上而下具有高度一致性,所以,我们主要考察中央政府机构的设置和职能的调整。面对不断加速的市场化、社会多元化、城市化和全球化,中国政府责任建设取得了以下几个方面的主要成就。

第一,随着经济的发展,特别是建设社会主义市场经济体制目标的明确,政府责任在内容上也逐渐清晰。1984年,在引入市场,改革计划经济体制6年之后,中共中央作出了《关于经济体制改革的决定》。该决定提出,虽然领导和组织经济建设是国家机构的一项基本职能,但并不适应经济和社会发展的要求,要实行政企分开,各级政府原则上不再直接经营管理企业。1992年,建立社会主义市场经济体制作为改革目标被明确下来。1993年,中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》把政府管理经济的职能按照市场经济的要求规定下来。至此,关于政府管理经济的职能的讨论基本结束。

2003年中共中央作出的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》针对政府对经济领域的过多干预问题,提出要“把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来”。这可以看做是公共服务型政府的最初提法。经济调节、市场监管、社会管理和公共服务,是社会主义市场经济条件下政府的四项主要职能。[5]2004年,建设“服务型政府”的目标被确定下来。2008年3月,《关于深化行政管理体制改革的意见》明确提出,到2020年实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。

第二,政府层级之间的责任划分逐步清晰,各个政府部门内部的责任机制建设日益完备。在集中体制下,一方面,各级政府在责任上具有高度同构性;另一方面,由于管辖范围和对象不同,承担的责任也有所不同。因此,下级政府既要向上级政府负责,也要向本辖区的居民负责。改革开放以来,各级地方政府对后者承担的责任更加具体。1987年,中共十三大报告在谈到中央和地方关系时指出,要在保证全国政令统一的前提下,逐步划清中央和地方的职责,做到地方的事情地方管,中央的责任是提出大政方针和进行监督。1994年分税制改革后,中央与地方在财政支出责任的划分上更加清楚,地方政府几乎承担起当地社会经济发展和管理的全部责任,这既强化了地方政府的责任,也增加了工作的压力。

为了加强政府责任,各种形式的责任制度和机制也建立起来,并在法制化和制度化方面逐步完善。在责任机制建设方面,政治责任、行政责任以及社会责任都不同程度地得到了发展。政治责任机制主要由党管干部制度和人民代表大会任免干部制度组成。行政责任主要依靠的是各种法律,其中包括1989年颁布的《行政诉讼法》、1999年的《行政复议法》、2004年的《行政许可法》、2006年实行的《公务员法》。社会责任机制的建设主要依靠的是公民参与和新闻媒体的监督。尽管公民和媒体监督受到一定的限制,但在某些问题的解决上更具有力量,在很大程度上弥补了政治责任机制和行政责任机制的不足,提高了政府对社会要求的回应性,为回应性政府向责任政府转变创造了条件。

第三,随着市场体制的完善和社会力量的发展,政府有意识地把一些责任交还给和转移给企业和社会组织。经济领域的改革首先是从放权给企业开始的,接着进行了政企分开改革,经过20多年的努力,各种产权类型的企业已经成为市场的主体,基本实现了自主地位。政府在经济发展中的责任从参与者向规则的制订者和维护者转变。相比较而言,社会组织的发育和发展比较缓慢,但它们的出现和强大有效地分担了政府“无所不包”的责任,并且限制了政治力量的过度蔓延。社会组织的发展集中体现在两个方面:一是在城市和农村分别建立了基层群众性自治组织;二是公民社会组织不断发展。市场经济体制的建立和社会的分化为公民社会组织的发展提供了物质基础,而政治体制的改革则为其提供了必要的制度支持。公民社会组织的数量逐年增加。特别值得注意的是,不仅在各个领域中出现了不同规模、目标的民间组织,而且一些官方支持的群众性组织和社会团体也在加快自身的“公民社会化”,以适应社会的要求。

第四,随着参与全球化程度的加深和国力的增强,政府承担起越来越多的国际责任。在改革开放之初,维护世界和平、实现发展、反对霸权、加强与第三世界的团结是中国政府承担国际责任所坚持的基本原则。这显然深受冷战期间形成的国际环境以及中国所坚持的斗争意识形态的影响。冷战结束后,特别是随着中国国家实力的增强,中国在维护世界和平,实现共同发展这个基本原则下,所承担的国际责任在内容、形式、方向及程度等方面都发生了巨大的变化。2003年“非典”事件直接推动了中国在更多事务上采取开放与合作的态度。2005年9月,在联合国成立60周年的首脑会议上,胡锦涛提出要建设共同繁荣的和谐世界,成为负责任的国家。国际责任的加强不仅丰富了政府责任的内容,也推动了政府对内责任的实现。在2007年中共十七大报告中,二者的关系得到了清晰说明。该报告提出,要在政治、经济、文化、安全、环保等多个方面加强合作,共同解决问题,应对挑战,分享发展机遇,以实现共同繁荣。

第五,政府责任的民主机制不断完善和强化。这主要表现在三个方面。一是作为政府权力的制度授予主体——人民代表大会发挥了更为积极而主动的作用;二是基层民主选举的推进;三是社会公众参与政府运行的程度逐步提升。

过去10多年来,地方人民代表大会及其常委会的法定权力逐步实效化,并且在某些方面取得了较大的进展。人民代表大会制度的实效性运行除了体现在民众和官员对人大权威性认同的加强外,更体现在一些具有创新意义的制度和程序为人大权力的实现提供了载体。基层民主选举虽然目前还停留在村民自治和城市居民自治的层次,但是对于实现政府责任的民主化具有战略意义。具体来说:一是通过直接选举,国家把自治的权力归还给了村民和城市居民,从而在法理上划清了国家与社会的边界。二是通过定期直接选举,人民的政治权利意识明确和增强了,民主授权关系明确化了。三是在村民委员会选举的启发和推动下,竞争性选举方式向更大范围和更高层次扩展。社会公众是通过参与来加强对政府责任履行的督促和监督的。对于政府来说,一方面,要开放更多公民参与的领域;另一方面,要提供参与的渠道和途径。社会公众的参与能力随着信息技术的变革得到了实质的增强,他们更容易获得关于政府行为的信息,也能够通过多种渠道表达对政府的要求和不满。热线电话、网络互动(包括利用聊天工具、博客等网络信息发布手段)成为新型的参与方式。中共十七大报告提出,“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与,最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。”[6](P28-29)

第六,行政问责制度不断完善。早在1987年,中共十三大报告就提出要建立行政责任制。此后,制订了《行政诉讼法》、《行政复议法》等法律。2003年“非典”事件出现后,整个社会对行政问责更为关注。2003年5月出台的《公共卫生突发条例》针对政府官员提出,不得(授意他人)虚报、瞒报、谎报事件实情。这被看做是问责制建设的启动。随后,中共中央出台了《党政领导干部辞职暂行规定》,对官员辞职和问责的内涵、情形及追究方式给予了更详尽的规定。各地也在完善问责制方面进行了探索。重庆、长沙、南京等地相继出台关于行政过错责任追究的专项规定。温家宝在2006年提出,要加快建立以行政首长为重点的行政问责制度,努力建设责任政府。[7]

第七,政府内部的绩效评估机制逐渐建立起来。绩效评估机制借鉴了西方国家的经验,首先是在个别地方政府开始的,比如福建、广东、四川、山西等省的职能部门,厦门、南京、青岛、淮南、昆山等地方政府。经过近10年的发展,目前已经取得了四个方面的成果:一是对于地方政府进行总体性评估的指标体系在内容上更为平衡全面,增添了社会公平、节约能源、保护环境、地理生态和政府创新等方面的指标,适当降低了经济增长方面的权重。二是一些政府职能部门建立了适应本部门特色的评估体系和机制。三是评估机制的运行更具有开放性,有了更广泛的社会参与。四是评估结果的使用更为合理,放弃了急功近利、不分场合地推行一票否决、末位淘汰等不科学的做法,注重将评估结果与干部任用、奖惩和资源配置相衔接。

 

       三、经济增长与地方政府责任的“泛经济化”

 

地方政府是政府责任的重要承担者。从改革一开始,邓小平就提出要下放权力,解决权力过于集中的体制弊病。[8](P321)在中央—地方关系上,首先要使地方政府成为具有自身利益的主体。这种改变是从中央与地方的财政“分家”开始的。这种被称为“行政性分权”的财政体制改革按照行政隶属关系,把国有企业的利润和企业所得税规定为所属政府预算的固定收入。这项改革使地方政府有了自己可以控制的收入来源,成为独立的利益主体,激发了它们增加政府收入的积极性,在激励机制上推动了政府责任重点向经济建设的转变。

除了要承担经济增长这个中心任务外,各级地方政府也承担起越来越多的社会经济管理任务,更重要的是,这些转移的责任得到了法律或政策的明确支持。比较典型的是关于九年制义务教育的负责权。具体来说,新增加的责任主要有五个来源:(1)中央下放了部分管理权,如计划管理权、不定期的固定资产投资权和城乡建设权。(2)中央提出的要求。中央的要求大致包括两类:一类是具体的现代化目标,如义务教育、农业现代化、医疗等[9];另一类是临时性任务,根据不同年份出现的不同问题,对地方提出要求,如防灾、预防传染病等。(3)上级职能部门把自己承担的责任和任务细化,下放给下级部门,并利用评选“先进”等形式来强化这些任务的完成。(4)上级下放给企业的管理权,尤其是把一些亏损企业下放给下级政府管理,不仅增加了后者的经济管理职能,而且也使其负担起解决下岗职工等社会职能。(5)除了上级对下级的要求增多外,地方社会经济的快速发展也对当地政府提出了更多要求,如解决城市化和工业化带来的问题。当地民众对政府的要求也在改变。他们不仅需要政府提供与其他地区一样的福利,比如快速的经济发展,良好的基础设施,稳定的社会安全,充分的就业,而且随着法律意识和民主意识的增强,会对政府行为提出质疑,甚至把政府告上法庭。

由于当地的经济发展水平无法提供足够的税收来源,中央财政的转移支付体系还不完备,社会自我管理能力不足,地方政府陷入维持经济增长与完成社会管理服务任务的双重压力之下。这种压力在20世纪90年代初期明显化,1994年分税制改革后,也没有得到缓解,地方财政压力反而有所加重。

在双重压力下,地方政府的唯一选择就是不惜代价地加快经济的增长,用各种手段来提高财政收入。地方政府承担的各项工作都紧密围绕着经济增长和税收增长这个中心,甚至要为其“让路”,政府责任的内容出现“泛经济化”倾向。这具体表现为以下四个方面:

首先,招商引资成为各级地方政府的中心工作。20世纪90年代以来,一些中小型国有企业经营效益不断下降,国有企业已经不再是当地政府的主要财政来源,甚至成为财政和就业的“负担”,地方政府必须寻求新的经济来源,招商引资是必然的选择。当然,这种选择也得到了中央政府的鼓励。

为了吸引投资,各地都采取各种措施,加剧了地方政府之间的竞争。在初期,各地政府主要是通过改善基础设施,为投资者创造良好的硬件环境来吸引投资。随着各地基础设施建设的均等化,政策优惠、服务水平等投资软环境建设变得更加突出。地方政府通过减免税收、减少审批环节、承诺各种优惠性保护等方式,积极争取投资。

2002年,中国加入WTO后,尽管许多政策优惠权被取消了,但是如何给投资者提供更优质的服务仍然是各地政府竞争的主要领域。目前,无论对于发达地区还是发展中地区,获得新的投资依然是实现当地经济增长或者经济结构调整的主要途径,因此对投资的竞争更加激烈。许多地方提出要“全民招商”,建立“亲商”政府。

外来投资在推动各地经济发展,特别是推动政府职能转变方面起到了积极作用。这尤其体现在政府审批制度改革和政府将企业管理中的一些方法引入政府管理方面。政府干预经济的权力受到了明显约束,管理效率得到提高。但是,由于对资本的过度倚重,地方政府的责任机制发生扭曲,对资本的责任压倒了对上级和民众的责任。部分地方政府冒着违反上级政策,侵害当地民众利益的危险,对资本的要求大开绿灯,甚至放纵一些明显的违法行为。而部分地方官员为了个人利益,利用掌握的权力与某些投资者进行权钱交易,达成利益勾结关系,导致一些职能部门行为的扭曲,严重削弱了其公共管理者身份。

其次,通过增加预算外收入来增强政府的财政能力。1984年以来,中央政府颁布了一系列允许地方政府及其附属机构和事业部门收费的规定。于是,预算外资金急剧膨胀。[10]1994年的分税制改革,虽然划清了中央与省的收入,但省以下各级政府的收入并没有明确划分,预算外收入依然在地方政府收入中占据很大比重。预算外资金的膨胀是在国家财力紧张以及预算过程缺乏严格约束的情况下出现的,反映了经济建设速度过快以及预算管理滞后的客观现实。其影响是双重的:在积极方面,它为地方政府改善本地区环境提供了激励,从而避免了在其他转轨国家中出现的财力下降导致的公共基础设施退化和社会服务质量的下降。[11]在消极方面,收费项目的泛滥冲击了正规的预算体系,软化了各级政府的预算约束,诱导各个部门更倾向于“费”而非“税”,强化了部门利益,为个人滥用权力提供了机会。

第三,把政府应该承担的一些公共服务市场化。我国政府公共支出的大部分是由省以下的各级政府承担的,后者尤其在教育、医疗卫生、社会福利和基础设施建设方面承担着主要责任。[12]教育和卫生保健的公共服务是由县级以及县级以下各级地方政府承担的,而社会保障之类的公共服务则归省级和地市级政府负责。[13](P15)由于财力限制,地方政府无法完成这些责任,必须调整服务提供的方式以及对服务机构管理的方式。正在兴起的私人资本和市场机制就成为各级地方政府所依靠的对象。在一般意义上,这种“市场化”趋势可以被看做是当时国际范围内“新公共管理运动”的组成部分。尽管公共服务“市场化”在一定程度上缓解了地方政府的财政压力,调动了私人资本来参与地方公共服务建设,并且在某些领域取得了良好的效果(比如基础设施建设方面),但从总体上看,“市场化”侵蚀了公共服务组织的性质,从根本上说,并没有分担政府的责任,反而破坏了政府应该承担的责任。这正是进入新世纪后,“看病难”、“入学难”等民生问题成为社会关注的焦点的重要原因。

第四,地方政府激励机制的“经济化”。1978年开始的改革开放,一个重要举措就是对地方的放权让利,而放权让利的实质是中央在承认地方作为一级利益主体的合法地位的同时,把一定范围的权利还给地方。这样,在原来的“忠诚/命令”式激励机制的基础上形成了地方政府运行的新激励机制——“忠诚/政绩”式机制。“忠诚/政绩”式激励机制的出现反映了中国整体制度目标的转变——经济工作代替阶级斗争成了新的工作中心。这种新型的激励机制表现出三个特点:一是没有脱离原来的“忠诚”机制,保持了党对各级政府的领导地位,党的认同是对各级政府行为的最高肯定和合法性依据;二是“政绩优先”替代了“服从第一”,对地方各级政府的评价侧重于当地经济增长和社会发展,而经济增长又成为评价的核心指标;三是对各级政府的评价建立起一些定量的指标,依照这些指标给予奖罚,而经济奖励成为各级政府最经常运用的手段。

 

       四、治理风险与政府责任实现机制的“泛政治化”

 

改革开放的进程也是中国社会全方位快速转型的过程。在这个过程中,政府治理面临着越来越多的风险。社会经济发展以及制度改革过程中不断增加的风险迫使各级政府必须找到一种普遍性的责任实现机制。而责任实现机制的“泛政治化”就成为各级政府,尤其是上级政府督促下级政府履行责任、服从命令和要求的选择。

责任实现机制的“泛政治化”指的是上级政府,特别是中央政府和各级党委,将某些重要任务明确为“政治任务”,要求下级政府以及职能部门全力完成,并相应地给予政治上的激励和惩罚(主要是职位上的变化)。责任实现机制的“泛政治化”与政府责任内容的“泛经济化”并不矛盾。前者强调的是上级政府督促下级政府完成重要责任的手段和措施;而后者强调的是地方各级政府所承担的责任是围绕经济建设展开的。在政府责任履行过程中,二者是密切相连的。一方面,之所以所有责任都围绕经济建设展开,就是因为经济建设在改革开放之后被确定为政治路线,是最大的政治;②另一方面,上级政府用“政治化”的机制来推动完成责任的目的,都是为了保证经济建设的顺利进行。这样就形成了责任内容的“泛经济化”和责任实现机制的“泛政治化”的有效结合。责任实现机制“泛政治化”的根本出发点是实现上级设定的具体任务。这具体表现为:(1)通过把某些任务变成“政治任务”,提高了它们在各级政府所承担的诸多责任中的地位,突出了它们的重要性。(2)当这些任务转变成“政治任务”后,有关政府或职能部门就会调整资源和人员的分配方案,把资源和人员向这些任务倾斜,以保障它们的实现。(3)当这些任务转变为“政治任务”后,来自下级或职能部门的抵触或不执行行为会得到一定程度的控制,以实现政令的统一。(4)对于确定“政治任务”的上级政府,尤其是中央政府来说,这展现了它们对问题的高度重视,有利于维护和改善它们在社会公众中的形象,提高合法性。被升级为“政治任务”的政府责任是随着中央政府的发展战略调整和面临的突出问题的变化而调整和丰富的。改革开放初期,发展经济因为是工作中心而成为各级政府必须完成的首要“政治任务”。1992年邓小平南方讲话之后,发展市场经济成为整个国家制度建设的目标,这项任务的政治地位也得到了进一步巩固。

除了经济增长任务外,政府对其他重要任务也采取了这种责任实现机制。首先是社会稳定责任。当社会不稳定因素随着经济的发展而增多的时候,社会稳定也成为各级政府必须完成的“政治任务”。①在实现社会稳定这个“政治任务”的基础上,不断增加新的具体任务,如社会治安、信访事件、物价变动、安全生产、食品安全、环境保护等,都是各级政府必须承担起来的具有“高度政治性”的责任。

除了经济发展和社会稳定这两个根本的“政治任务”外,还有其他一些被提到“政治高度”的任务,如计划生育控制。中央政府和各级地方政府还会根据不同时期的工作重点,来增加新的“政治任务”。

当某项任务具有“政治性”后,就会采取特定的责任实现机制。这个机制主要包括两个部分:完成过程采取“一把手”工程方式;奖惩采取“一票否决”。所谓“一把手”工程,指的是各级政府或职能部门的行政首长(俗称“一把手”)要对上级确定的任务负首要责任,亲自参与和管理。“一把手”可以利用行政权力来调动资源和人力来保证任务的完成。所谓“一票否决”,指的是承担具体任务的单位和单位负责人在每年的绩效评估中,要根据该任务的完成情况来决定它/他/她全年工作的最终评价。一旦没有完成这项具有高度“政治性”的任务,就无法参加全年各个方面的先进评选。当然,并不是所有实行“一票否决”奖惩方式的任务都是“一把手”工程。目前,一个特别值得重视的现象是,现在有越来越多的政府责任在考评时实行“一票否决”,如文物保护、安全生产、卫生考核、广告违法、节能减排。“一票否决”不仅用于政府内部,还运用于政府对企业、事业单位的评价。比如有的地方就规定,在环保方面,凡未达要求的企业将取消市级各类先进评选,企业负责人也不得评劳模之类的荣誉称号。在“一把手”责任和“一票否决”机制的推动下,各级地方政府及政府部门在某些“政治性”任务上承担了“无限责任”。

尽管许多地方官员对于“一票否决”的奖惩方式抱有一定的不满,学者也将其作为“压力型”体制的典型特征,并分析了其产生的危害[14][15],但是经过近30年的改革,这种督促责任完成的手段和方式并没有消失,反而有强化的趋势,成为各级地方政府以及政府职能部门贯彻命令、完成任务最“有效”的手段和方式,甚至被当做是实现执行力的一项制度。[16]因此,有必要认真分析政府责任实现机制的“泛政治化”产生的原因和产生的多重影响。

政府责任实现机制的“泛政治化”是现有体制面对不断增加的责任的必然选择。有三个主要原因推动了其发展。

首先,资源配置的集中体制为责任机制的“泛政治化”提供了制度环境。尽管下放权力和发展市场体制在很大程度上改变了原来高度集中的资源配置体制,但是中国在政府体制上依然采取的是集中制。一方面,在政府各个层级之间的关系上,下级要服从上级,地方要服从中央。包括中央政府在内的上级政府控制下级发展所需要的许多资源。除了资金外,更重要的是对下级行为的批准和认可权,即合法性的赋予权。另一方面,在政府各个职能部门内部,实行的是党委领导下的首长负责制,行政首长具有掌握部门资源的实际权力。因此,使他们对某些任务给予重视,并且亲历亲为,这必然会带动部门资源的调整。

其次,党管干部原则为某些责任升级为“政治责任”提供了转化机制。党管干部的原则要求各级官员首先要服从党的领导,执行党的命令。该原则在实行中采取的也是集中管理的方式,管理干部的权限是向上集中的。1984年7月,中共中央组织部颁发了《关于修订中共中央管理干部职务名称表的通知》,改变下管两级的做法,规定干部管理权限是下管一级。这种改变使地方的干部人事管理权限得到加强,但中央仍然负责对省一级地方党政一把手的任命和推荐,掌握着对地方领导的控制权。同时,地方政府对于自己的直接下级干部有了更大的管理权。这不仅密切了直接上下级之间的关系,而且加强了上级对直接下级的控制。在现有体制下,党的领导首先是政治领导,因此,上级政府很容易借助党的组织体系来把某些重要任务提升为“政治性”工作,以对负责人职位的改变作为督促完成的手段。

最后,地方和部门利益的强化也迫使上级部门不断强化责任机制的“泛政治化”,以保证政令的推行。改革开放以来,在地方政府以及各职能部门工作积极性提高的同时,它们的自身利益也形成了,并且不断得到巩固,出现了“部门职权利益化”、“部门权力个人化”以及“部门利益法定化”的倾向和现象。1999年《中共中央、国务院关于地方政府机构改革的意见》就尖锐指出,“政府部门管理体制不适应社会主义市场经济的要求,部门权力利益化的倾向,造成一些部门、地区、行业之间的分割和封锁,加剧了部门、行业和地方的保护主义”。地方和部门利益的强化严重干扰了政令的统一,在某些领域非常突出。2005年《政府工作报告》提出要提高政府的执行力。2006年,温家宝提出,要“提高行政效能,增强政府执行力和公信力”。他批评说,在一些地方和部门存在两个突出问题:一是政令不畅,执行不力。二是违法违规,失信于民。[17]

毫无疑问,在一种快速变化的环境中,责任实现机制的“泛政治化”突出了政府要承担的主要责任,推动了一些重要问题和难题的有效解决,保证了政府责任的基本实现。这是改革开放以来,各级政府能够及时回应社会经济发展需要的重要原因。尤其是当改革遇到各种困难的时候,把要解决的问题提高到“政治高度”及时有效地消除了抵制,确保了整个国家重要战略的推行。

但是,通过层层施加压力来推动政府责任的实现毕竟不能成为一个国家的政府实现责任的常态。更重要的是,这种“泛政治化”还带来多种负面影响,在实现下级对上级命令服从的同时,削弱了政府的公信力。五种负面影响最为突出。一是各地出现的不同形式的“政绩工程”。这些工程大部分属于“一把手工程”,对当地经济造成了灾难性的破坏。二是作为第一责任者的“一把手”的权力被放大。在集中体制下,“一把手”掌握着资源调配、人事任免等诸多权力,同时又是本单位的第一责任者。由于制度的不健全,一把手为了保证责任的完成,往往会过度动员行政权力来督促下属。更重要的是,在用人方面,也尽可能使用自己信任的人,并用“不讲政治”的理由来打击那些提出异议的人,从而很容易形成“庇护—附庸”特征的关系网,“一把手”的权力被放大了,因此也更容易腐败。三是行政行为的暴力化。行政行为的暴力化通常是在三种情况下产生的:第一种是上级交付的任务超出了执行者的能力,诱使后者借助强制性手段来执行。第二种是职能部门滥用自己的执法权力。现在许多部门都建立了自己的专门执法队伍,着装统一,以提高执法的权威性。这虽然有助于行政执法的力度,但也为一些人滥用权力提供了支持。第三种是完全个人化。一些人为了自己的利益,借助公共权力的权威性来达到自己的目的。典型的是一些领导所追求的“政绩工程”。[18]四是政府责任实现机制的“泛政治化”挤压了其他责任机制的发展和完善,导致了责任体系的失衡。许多地方政府在完成责任的时候,首先考虑的是在政治上是否“正确”,而不是是否遵守了法律。为了完成上级交付的任务,一些地方政府不惜动用各种手段,其行动破坏了基本的道德规范和法律。五是政府责任实现机制的“泛政治化”诱使一些政府部门和官员采取各种方式来逃避责任。在“泛政治化”的责任实现机制中,要使下级部门和官员完成任务,依靠的是行政命令和政治觉悟。但是,行政命令的监督成本很高,政治觉悟又是一种“软约束”。因此,在层层施压的条件下,下级部门和官员必然会采取各种方式来逃避责任。常用的方式有两种。一种是利用信息的收集和整理权,虚报数字来应付上级部门的考核;[19]另一种是利用规则和文件的制订权来改变自己与责任对象的关系,尽量把自己要承担的责任推卸给责任对象。这样一方面实现了形式上的“依法行政”,另一方面也强化了自己掌握的权力。五、结论:从回应性政府走向责任政府经过30年的改革,中国政府责任无论在内容、实现机制,还是在政府履责能力、责任完成质量等方面都取得了巨大进步,比较好地满足了社会经济发展的需要,具有较高的回应性。回应性的提高是走向责任政府的必要条件。 

中国的政府责任体系具有以下基本特点:(1)政府责任的承担主体不仅有多层次性,还有多样性。从中央到乡镇,各级政府是实现政府责任的基本主体,此外,党的组织、群众性组织、基层自治组织等具有公共管理权力和责任的组织也是政府责任的承担者,它们不仅支持着政府的行为,也在某些方面和领域中替代政府履行公共责任。(2)政府责任内容在调整的过程中不断完善。社会主义市场经济体制的建立、社会结构的多元化以及中国融入全球化进程的步伐是决定政府责任内容调整的三个主要力量。在调整的过程中,政府所承担的首要责任逐渐从经济发展转向公共服务和维护社会公平正义,并且增添了国际维度。(3)政府责任的实现机制基本完备。选举、行政监督、司法监督、社会监督以及党内监督等制度不断发展完善,共同构成了政府责任的实现机制。(4)政府责任的实现具有动员性。一方面,从中央到地方,各级政府所承担的责任具有高度一致性,另一方面,上级政府拥有足够的权威和资源来推动下级政府履行责任。因此,一旦某项责任受到上级重视,就会成为政治任务,得到所有政府部门的服从。 

尽管中国政府承担起越来越多的责任,具有了高度回应性,但是从回应性政府转向责任政府还有一定的距离。目前,责任政府面临着四个方面的挑战:首先,政府承担的责任在结构上不平衡,经济发展责任压倒了其他责任,为政府滥用行政权力以及过度干预市场经济的运行提供了条件。其次,政府各层级之间在责任分工和责任能力建设方面存在着严重的不对称。政府层级越低,掌握的资源越少,能力越不足,但承担的责任越多。这种不对称不仅导致了上级政府或部门频繁运用“政治手段”来推动和督促下级的工作,保证政令的畅通,更为后者逃避“无限”责任提供了借口。再次,在政府责任体系建设中,以选举为基本机制的政府民主责任建设落后于以行政命令和政治命令为基本机制的政府行政责任和政治责任建设,从而使政府在实现责任时更重视对上级负责,忽视对社会公众负责。最后,各个部门在共同完成政府基本责任上缺乏制度化的协调机制,部门利益严重,相互推卸责任,影响了整体政府的建设。

2006年,温家宝总理明确提出要建设责任政府。[20]要使回应性政府转变为责任政府,应该按照理性化和民主化的方向推动政府改革。理性化指的是政府承担的责任更为合理,责任实现机制进一步完善,政府行动的效率和效果有了明显改善;民主化指的是政府的民主责任机制和社会责任机制要逐步加强。理性化与民主化是互为依靠的。缺乏民主化,回应性政府就无法从制度意义上转变为责任政府;没有理性化,政府就没有能力完成其应尽的责任。

要实现从回应性政府向责任政府的转变,应从以下几个方面着手进行:首先,要进一步转变政府职能,调整政府责任内容,明确政府与市场、公民社会所承担的不同责任。第二,要加强民主责任机制建设。除了要继续推动基层选举和加强人民代表大会的作用外,还要创造更好的条件支持社会公众对政府运行的参与和监督,使民主责任机制获得更为稳固的社会条件支持。第三,要通过财政体制改革等措施来改变政府责任与资源能力不对称的局面,使各级地方政府之间不仅有明确的责任划分,更要有合理的资源保障。第四,加强行政问责、司法监督以及舆论监督,提高政府责任实现机制的系统性和平衡性,建设整体政府。第五,要加强政府官员责任意识和履责能力的培养。各级官员是政府责任的具体实现者,要通过各种形式的培训提高他们的能力,加强其对社会负责的意识,从而保证政府责任的实现。