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民主化:政治发展的中国模式与道路

政治发展的中国模式与道路

发布时间:2012年08月10日 | 字体放大 | 字体缩小

作者:何增科 | 来源:《宁波党校学报》2004 (2)

政治文明程度高低是政治发展状况的综合反映,人类政治文明演进的过程实际上是政治发展的过程,从传统政治文明向现代政治文明演进的过程实际上就是政治现代化的过程。政治文明建设要靠推动政治发展特别是政治现代化来实现。建设社会主义政治文明,需要走有中国特色的政治发展道路,创造出适合中国国情的政治发展模式。

国际学术界对“政治发展”问题的研究,“起源于50年代,但有意识地使这一研究概 念化和系统化,只是60年代的事情。……70年代初期,政治发展这一词汇在政治学的词汇和概念库中还是个新来者。”(注:[美]格林斯坦、波尔斯比编,储复耘译:《政治学手册精选》(下卷),北京:商务印书馆,1996年,第148页。)20世纪50年代政治发展研究,注重以西方国家经验为参照系,分析发展中国家走向民主化的条件和民主制度的模式问题。60年代到70年代中后期,是政治发展研究的活跃期。这一时期研究着重从发展中国家本身的政治发展角度来阐发民主政治发展中所遇到的问题和解决之道,并注重理论模型的建构。80年代以后,政治发展研究出现了新的趋势,一部分学者转向了发展中国家公共政策研究,但有更多的学者转向了民主转型研究,他们以南欧、拉丁美洲、前苏联东欧和东亚民主化案例为素材,研究民主的突破和巩固问题。(注:这方面有影响的著作请参看[英]劳伦斯·怀特赫德主编德“牛津民主化研究丛书”(共7本);亨廷顿:《第三波——20世纪后期民主化浪潮》,上海三联书店,1998年版;刘军宁编:《民主和民主化》,北京:商务印书馆,1999年。)

我国学者从80年代中后期开始,逐步开展了对政治发展的研究。早期的研究以译介西方政治发展理论为主,90年代中期以后,许多学者转向以我国改革开放以来的民主政治发展为对象,展开了深入的探讨,取得了不少有深度的成果。近来“政治文明”研究热的形成,推动着我国政治发展研究走向深入。

政治文明是政治进步的状态和成果的总称,政治发展则是政治进步的过程。所谓政治发展,主要是指政治系统从不发达走向发达、从传统走向现代的变迁过程,其核心内容是从非民主政治走向民主政治的变迁过程。从这个意义上说,政治发展的概念与政治现代化的概念涵义基本一致。与政治发展的概念相联系还有政治衰败的概念和政治发展的危机的概念。政治衰败是指政治进步的过程被打断或中断,政治生活陷于政治停滞和政治退步的状态。政治发展危机则是指政治变迁过程中可能遇到的危机,具体包括民族认同危机、合法性危机、参与危机、政令贯彻危机和分配危机等,这些危机又可以称之为政治整合危机。(注:[美]路辛·派伊:《政治发展中的危机与后果》,转引自姚建宗:《国外政治发展研究述评》,《政治学研究》,1999年第4期,第87页。)综合有关学者的观点,政治发展的内容包括三个方面:(1)政治文化的世俗化和理性化,政治参与的公民文化逐渐形成;(2)政治制度化程度的提高,政治体系出现结构分化、功能专门化,次体系自主性增强;(3)政治系统能力的增强,政治系统决策能力和贯彻政策能力不断改善。政治发展研究的主题是政治民主化以及在民主化过程中保持政治稳定的问题。政治发展研究的主要内容包括,政治民主化的目标模式、动力机制、阶段划分、发展道路、战略策略等。我们重点研究中国民主政治发展的现状、目标模式、动力机制、路径选择、战略策略等问题。

1.中国民主政治发展的基本状况

正如周光辉教授所的那样,改革开放以来,中国民主政治发展出现了10个方面的积极趋势(注:参见周光辉:《当代中国政治发展的十大趋势》,《政治学研究》,1998年第1期,第29-42页。):(1)国家和社会的关系从高度一体化转向适度分离。改革开放前的中国实行的是一种高度集中的中央计划体制和管理体制,社会权力萎缩,国家权力无限扩张,社会被国家所吞没。邹谠教授将这种体制概括为全能主义的体制。随着市场化取向的改革的深入推进,经济社会领域享有了一定的自主权,出现了有限的多元化。(2)政府权力从中央高度集权转向寻求中央和地方集权与分权的相互协调。改革开放前,我国实行中央高度集权的体制。改革开放后相当长一段时间,实行行政性分权,以解决权力高度集中于中央的问题。1992年提出建立社会主义市场经济体制目标后,中央与地方关系正在向着合理化和法制化方向调整并取得一定进展。(3)政治权威从神圣化转向世俗化。对政治权威的看法实现了从“神”向人的转化,人格化权威开始向制度化权威转变,人们开始以政府的实际作为来评价政治权威。(4)政治决策从注重经验转向注重。科学决策体制初步形成,决策过程初步实现了程序化和制度化,重大工程项目决策日益重视科学论证,决策手段逐步实现科学化。(5)社会控制从以行政权力为主转向以控制为主。(6)对权力主体从强调道德自律转向注重制度约束。(7)政治文化开始从群众文化转向公民文化。社会成员自主意识、平等意识、权利意识、法律意识在不断增强。(8)政治参与从动员型转向自主型,政治参与制度化程度在提高。(9)政治发展道路的选择从追求激进转向寻求渐进。(10)从实行闭关自守政策转向全面的、全 方位的对外开放。俞可平教授将中国政治发展的成就概括为7个方面:公民政治文化逐 步形成,人们开始用现代民主价值观来作为自己的政治评判标准;党和国家开始适度分离;公民社会开始出现;社会主义法治国家被确定为政治发展的目标;直接选举和自治的范围在扩大;政企在分开;地方政府成为民主治理的创新主体并进行了一系列制度创新。(注:俞可平:《积极实行增量政治改革,加快建设社会主义政治文明》,载《理论动态》2003年4月10日第1595期,第9页。)概括起来说,我国民主政治发展的成就有三个方面,公民政治文化在逐步形成,政治参与制度化程度在不断提高,政治系统满足民众需求的能力在日益增强。

改革开放以来,中国民主政治发展历程体现出了自己的基本特征。桑玉成和袁峰将这些特征概括为四点:自主性发展、主导性发展、稳定性发展、渐进性发展。自主性发展是指自主选择本国的政治发展模式和政治发展道路,它在某种程度上也是一种内源式发展。主导性发展是指中国共产党及其领导核心在政治发展中发挥着主导性作用,建设社会主义民主政治是“在党的领导下有步骤、有秩序地推进”,这种主导性发展是与党和国家相对于社会所享有的高度自主性联系在一起的。稳定性发展是指政治稳定和政治发展不能偏废,要在稳定中推进改革发展,在改革发展中实现稳定。渐进性发展是指政治发展需要循序渐进,稳步推进。(注:桑玉成、袁峰:《世纪之交的中国政治发展》,《政治学研究》,1998年第3期,第7-10页。)此外,还可以增加一个特征,这就是梯度性发展。所谓梯度性发展,是指政治体系能力、政治制度化水平和政治民主化程度等政治发展呈现出区域不平衡性和梯次性分布特征。(注:申巧红、张孝文:《论中国的梯度政治》,《甘肃理论学刊》,2003年第4期,第9-13页。)这些基本特征既是对中国民主政治发展成功经验的总结,同时又对民主政治进一步发展产生着重要影响。

在肯定中国民主政治发展的成就和成功经验的同时,也必须指出当今中国民主政治发展面临着多种深层矛盾和问题。改革开放以来,政治腐败现象呈现出不断发展蔓延的趋势,有可能产生弥散性腐败,导致软政权化、合法性危机及政令贯彻危机。具有垄断排他性的分利集团利用自身在传统结构中的资源优势不断攫取利益,出现分利集团化趋势。软政权化和分利集团化的发展使得政治保守势力有所抬头,政治改革阻力重重举步维艰。另一方面,由于收入分配不公和收入差距拉大,失业人员日益增多,在改革中利益受到损害的一些社会集团,产生强烈的挫折感和被剥夺感,政治上日趋激进。这些深层矛盾的积累和政治两极化趋势,有可能导致双方的正面冲突,出现强烈的政治震荡和政治危机,打断民主政治发展的进程。(注:参见萧功秦:《后全能体制与21世纪中国的政治发展》,《战略与管理》,2002年第6期,第5-8页。)

2.中国民主政治发展的目标模式

政治民主化是中国政治发展的主要目标,这一点已经成为人们的共识。但对于中国民主政治发展的具体目标模式问题,学者们意见纷纭,意见并不一致。关于中国民主政治发展的目标模式问题,可以概括为三种主要观点:选举民主、自由民主和协商民主。此外,也有学者倡导精英民主、多元民主模式和民主社会主义模式。

选举民主论者认为,实行自由的、公平的、竞争性的选举是民主政治最重要的标志和特征。中国民主政治发展的目标应当是逐步逐级向上实行自由的、公平的和竞争性的选举,最后实现全国性普选。国际学术界研究民主转型的专家学者也普遍把在全国层级上实现自由的、竞争性的选举作为民主化的突破或转折点。从程序民主的角度来看,选举民主的确是民主政治最重要的特征。

自由民主论者认为,民主的要义在于保障公民个人的权利和自由,宪政主义、法治国家、有限政府、司法独立、权力制衡和新闻自由等构成民主政治制度的基本要件。自由民主论者以拉丁美洲部分国家、亚洲的印度等国为例说明,仅有选举民主是不够的,或者说民主的质量是不高的。这些国家虽然实行了民主选举,但公民的个人自由和权利缺乏保障,因此这种民主是一种“伪民主”。“伪民主”的说法或许过于偏激,但很显然,选举民主只是民主政治的初级阶段,选举民主需要向自由民主过渡。

协商民主论者认为,民主政治的核心在于公众意见和意志的构建或形成,可以从民主政治的程序设计出发,社会多元主体在公共利益框架下,通过有效地协调体制与协商过程,达成利益表达、利益协调与利益实现。协商民主论者主张,在社会结构多元分化的前提下,可以考虑发展协商民主以作为竞争性民主的替代物,同时容纳宪政法治等自由民主的基本要素。(注:林尚立:《对中国民主政治发展的一种思考》,《学术月刊》,2003年第4期,第19-25页。)有的学者认为,改革时代中国的政治发展模式可以概括为“政治行政化”,即通过在决策机构中吸纳社会精英,在决策过程中进行广泛咨询,逐步放松对大众传媒和结社的控制,满足大众特别是精英的要求。未来10年的政治发展还应继续采用这种政治发展模式。(注:康晓光:《未来10年中国政治发展策略探讨》,《战略与管理》,2003年第1期,第75-81页。)“政治行政化”模式实际上是协商民主的一种形态,是一种咨议性的政治决策模式。协商民主是否可以替代竞争性民主是有争议的,但在选举民主尚未达到的层级上如都市政治决策中可以积极发展协商民主(注:参阅李兵第:《中国城市化进程中的政治发展》(上、下),《城市发展研究》,2000年第2期和第3期。),同时选举民主、自由民主和协商民主之间并非是一种相互排斥的关系。

精英民主论者认为,中国在民主化道路上应选择先精英后大众、先共产党内后共产党外、先中央后地方及基层的体制内渐进发展路线,通过扩大差额选举切实推进党内民主并从中央做起。(注:胡伟:《党内民主与政治发展:开发中国民主化的体制内资源》,《复旦学报》(社会科学版),1999年第1期,第1-11页。)精英民主论者不赞成走中产阶级式精英民主道路,而主张以党内精英为主体发展党内民主,并通过党内民主来推动人民民主的发展。(注:甄小英、李清华:《以党内民主推进人民民主》,《求是》,2003年第12期,第33-35页。)精英民主论者主张发展党内民主,充分开发体制内资源,具有积极意义。但他们对民主政治发展顺序的机械划分和规定已被现实中村民自治等基层民主政治的发展所突破。

多元民主论者认为,随着社会多元化趋势的不断增强,本世纪中期前后,中国有可能出现一种与社会利益多元化相适应的具有中国特色的多元化政治模式。思想的多元化与利益集团的多元化有助于政治民主所需要的多元制衡关系的确立。(注:萧功秦:《后全能体制与21世纪中国的政治发展》,《战略与管理》,2002年第6期,第1-8页。)多元民主所隐含的多党制或者“类多党制”能否成为一种普遍接受的目标模式是有争议的。

民主社会主义论者认为,发展民主必须致力于促进社会平等和公正,民主应当逐步从政治领域向经济和社会领域发展。民主社会主义模式更多是在价值取向和政策层面有其积极意义,它在制度和程序设计上独创性不足。

笔者认为,中国民主政治发展的目标模式应当是“一元多线”的。所谓一元就是走向政治民主化,多线则是指从选举民主、协商民主、自由民主等多个方面同时加以推进。具体来说,以自由的、公平的和竞争性的选举为根本特征的选举民主是民主政治的基础性工程,应该在巩固和完善村民委员会民主选举成果基础上逐级向上扩展,并可以和党内民主结合起来,从基层开始推广党内民主选举并探索党内民主和人民民主结合的有效形式。协商民主是民主政治的重要形式,应当从选举民主尚未达到的地方政府特别是城市政府层级开始加以推行并逐步向上和向下延伸,政府就热点难点问题采取精英吸纳、决策咨询、公开听证、协商对话、媒体讨论等多种形式进行民主决策、科学决策,化解社会矛盾。自由民主是民主政治的高级形式,宪政法治、有限政府、司法独立、媒体自由、权力制衡等民主制度建设需要自上而下进行。

3.中国民主政治发展的动力机制

政治民主化的动力机制问题是政治发展理论研究的重要内容。综合政治发展理论有关研究成果,可以将中国民主政治发展的动力机制概括为五个因素:经济发展;经济转轨;公民社会的健康发展;良性的政治互动;全球化。

(1)经济发展是民主政治发展最重要的动力机制。经济发展意味着经济总量的增加、结 构的调整和质量的提高。经济发展状况由财富、化、城市化、沟通等指标构成。研究经济发展与政治发展之间的关系是20世纪政治学研究中一个经久不衰的主题,西方不少学者在这方面进行了大量的定量研究,并且出现了跨区域研究和跨时研究相结合等新的特点。这些研究表明,经济发展和民主政治发展之间存在着正相关的关系。(注:参见储建国:《经济发展与政治发展关系的定量研究述评》,《政治学研究》,1996年第3期,第45-52页。)经济发展是现代化的核心内容,它促成了工业化、城市化、的普及、通讯的便捷、人口的大规模流动、收入水平的提高等。经济的发展瓦解了传统的农业社会,缔造了现代的工业社会。现代工业社会要求产生新的与之相适应的政治管理模式,传统的与农业社会相适应的政治管理模式的变革势在必行。源自经济发展的内在要求,成为推动政治发展与变革的决定性因素。同时,经济发展提高了大众的教育和文化水平,信息技术的发展和大众传播媒介的发达提高了公众的组织能力和行为能力 ,经济发展也为政治的发展与变革提供了物质技术基础。(注:孔德元:《现代化与政治发展》,《内蒙古大学学报》,1996年第3期,第31-36页。)经济发展还加速了社会动员,后者是指人们所承担的绝大多数旧的社会、经济和心理义务受到侵蚀而崩溃,并开始逐渐获得新的社会化模式和行为模式的过程。(注:参见S.N.艾森斯塔德:《现代化:抗拒与变迁》,北京:中国人民大学出版社,1998年版,第2页。)城市化的发展,识字率的增加,大众传媒的商业化,通讯技术日益发达,深刻地改变着人们的生活 方式和生活内容,人们开始告别传统,逐渐接受现代行为模式和价值观,并用现代价值观来评判政府和官员的行为和积极要求参与政治生活。社会动员所造就的新的政治生态,为政治系统的重新整合提供了基础、契机和动力。(注:参见孔德元:《现代化与政治发展》,《内蒙古大学学报》,1996年第3期,第31-36页。)

(2)向市场经济的转轨是民主政治发展的强大动力。传统的高度集权的政治管理体制建 立在计划经济体制基础之上。市场化导向的经济改革促使中国逐渐从计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨。社会主义市场经济的发育成熟使得传统的高度集权的政治管理体制难以为继,集权式政治体制向民主合作的政治体制的发展过渡成为市场经济发展的必然要求。首先,利益驱动的政治参与是民主政治发展的持久动力。只有建立在利益驱动基础上的公民政治参与才具有可持续性。在计划经济体制下,人们的利益高度同一化,而市场经济的发展使得人们的利益出现了分化和多样化,人们形成了各种不同的利益群体或利益集团。同时,人们日益感受到作为社会价值的权威性分配者的政治国家的存在和对人们生活的影响。处于维护和增进自身利益的需要,人们的政治参与要求日益迫切。其次,权利驱动的政治参与是民主政治发展的重要动力。市场经济是天生的平等派,商品生产培育着人们的自由、平等观念和权利意识。商品生产者在向政府纳税尽义务的同时,也要求享受纳税人的权利,这些权利包括知情权、参与权和享受公共服务的权利。权利意识的觉醒是公民政治参与的持续推动力量。再次,经济转轨也要求相应的政治转型来配合。计划经济条件下的国家是资源分配型国家,市场经济发展的初级阶段国家是政府主导的发展型国家,而随着市场在资源配置中日益发挥基础性作用,随着企业日益成为经济发展的主角,从资源分配型国家和发展型国家向市场规制型国家和社会服务型国家的转型成为必然的趋势。最后,市场化导向的经济改革的不断深入也对改变束缚市场经济发展的政治和行政管理体制提出了日益迫切的要求。经济改革的成功与否直接关系到经济发展的成效,经济发展又直接关系到政权的合法性。因此,即使为了促进经济发展,政府也不能对经济改革向政治发展提出的要求无动于衷。市场化经济改革向纵深推进也成为民主政治发展的重要动力。(注:参见李景鹏:《试论政治发展的动力与目标》,《天津社会科学》,1998年第3期,第31-36,52页。)

(3)公民社会的健康是民主发展的重要动力。公民社会是市场与民主政治之间必不可少的中介。(注:参见叶长茂:《市民社会:民主政治发展的基础和动力》,《甘肃社会科学》,2003年第2期,第79-82页。)社会主义市场经济催生着相对独立于政治国家的社会主义公民社会。社会主义公民社会的兴起具体表现为,社会阶层结构雏形已经形成,民间社团组织不断涌现,社会自治空间在扩大,公民社会理性、妥协、宽容精神日益为人们所接受。社会主义公民社会的发展壮大成为民主政治发展重要动力。首先,改革开放20多年来,一个具有活力、结构形态相对合理的现代化社会阶层结构的雏形在已经初步形成,其标志是社会中间层不断壮大以及社会流动机制合理化。这具体表现为,社会结构的中下层在逐步缩小,农业劳动者不断地向其他社会阶层流动,农业劳动者阶层正在逐步缩小,商业服务业员工数量不断上升,产业工人阶层内部在发生分化,社会中间层已经出现并在不断发展壮大,掌握或运作经济资源的阶层正在兴起和壮大,现代社会流动机制正在逐渐取代传统社会流动机制。(注:参见陆学艺主编:《当代中国社会阶层研究报告》,北京:社会科学出版社,2002年。)受过一定的中产阶级或中间阶层正在发展成为公民社会的中坚力量。他们具有现代价值观,具有利益主体和权利主体意识,强烈要求参与政治事务并制约国家权力的滥用,同时对政治稳定有着强烈的偏好。中产阶级或中间阶层正在成为民主政治发展的重要推动力量。(注:在笔者撰写到此时,读到一篇报道,报道讲述2003年北京六位住房业主为了实现制度维权而自荐参选人大代表的事例,这是中等收入阶层推动民主政治发展的生动事例。详情请参见:万兴亚:《北京六位业主自荐人大代表的台前幕后》,《中国青年报》,2003年11月21日。)其次,公民社会的各种社团组织获得迅猛发展。到1997年,全国县级以上的社团组织即达到18万多个,其中省级社团组织21404个,全国性社团组织1848个,各类民办非单位到1998年达到70多万个。(注:民政部编《中国民政工作年鉴·1999》,北京:中国社会出版社,2000年。)这些民间组织的自主性与合法性在80年代以后都得到了极大的增强。它们的经费主要靠自筹解决而不再依赖政府拨款。它们在组织上也更独立于党政机关,其领导人也不再由现任党政官员兼任。(注:俞可平:《中国公民社会的兴起及其对治理的意义》,载于俞可平主编《中国公民社会的兴起与治理的变迁》,北京:社会科学文献出版社,2002年。)相对独立于国家的民间组织的兴起为公民的政治参与提供了有效的组织手段。这些民间组织和社团作为各种利益群体或集团的代言人积极要求参与政治决策,表达自身的利益和要求。民间组织的发展成为民主政治发展的强有力的推动力量。再次,社会自治空间在逐步扩大。在市场化经济改革和分权化的行政改革过程中,国家逐步退出了社会经济生活的某些领域,各种社会经济组织获得了自由活动空间并享有很大的自主权。在对微观和中观社会经济生活的自我管理过程中,各种社会经济组织的自律精神和自治能力在不断提高。社会自治空间的扩大和自治能力的提高进一步推动了全能国家向有限政府的转变,并对国家权力的扩张构成了强有力的约束。最后,公民社会培养着公民政治文化。从臣民政治文化走向公民政治文化是民主政治发展的一个重要方面,公民社会的发育成熟在培育公民政治文化过程中发挥着重要作用。非官方的公共领域为公民自由的、理性的讨论公共政策问题提供了良好的场所,通过各种政策辩论和讨论,公民的政治判断能力逐步得到提高。各种社团组织培养了公民政治参与的技巧和能力,从而使它们在暴力和腐化的手段之外找到了参与政治生活的有效途径,并在公民中积累着信任和互惠等社会资本。公民在社会自治活动中学会了相互妥协、宽容和讨价还价。所有这些都为民主政治发展提供了有利的条件并推动着民主政治发展。

(4)各种政治力量之间的良性互动是民主政治发展的重要动力。各种社会政治力量之间 建立起良性的政治互动关系,才能避免出现政治失序状态,避免民主政治发展进程被打断,出现政治衰败状态。在经济发展和经济改革过程中,利益关系和格局不断调整,一些社会阶层或利益群体的利益受到损害或增长相对缓慢,由此导致他们通过来信来访、静坐甚至更为激烈的方式来维护自身的利益。据国家信访局局长周占顺透露,自1993年全国群众来信来访总量出现回升以来,已持续上升了10年而且势头不减。据调查分析,在当前群众信访特别是集体信访反映的八大类问题如拖欠工资、农民负担、土地征用补偿、拆迁安置、企业军转干部待遇等问题中,80%以上反映的是改革和发展过程中的问题;80%以上有道理或有一定实际困难和问题应予解决;80%以上是可以通过各级党委和政府的努力加以解决的;80%以上是基层应该解决也可以解决的问题。(注:中国百姓上访鸣怨增多[OB/EL].http://www.zaobao.com.sg/gi/zg005-211103.html.)来信来访、静坐示威等方式是一种典型的非制度政治参与,非制度政治参与扩大化是否导致政治不稳定主要取决于基层和地方层级政治参与制度化程度。(注:参见方江山:《非制度政治参与—以转型期中国农民为对象分析》,北京:人民出版社,2000年。)处于社会下层的社会阶层或弱势群体的非制度政治参与趋势的增强既有可能导致政治不稳定,又是扩大公民有序的和制度化的政治参与的动力。政治领导阶层只有积极推进基层和地方民主政治发展,才能在这些社会阶层与党和政府之间建立起良性互动关系。改革开放特别是80年代末以来,政治精英与经济精英、知识精英结成了统治联盟,政治精英为经济精英发财致富提供了各种便利条件,为知识精英改善了经济待遇和社会地位,并将经济和知识精英尽可能吸纳到政治结构中来,经济精英和知识精英则支持政治精英维护政治稳定的各种努力,由此奠定了政治稳定的基石。(注:康晓光:《未来10年中国政治发展策略探讨》,《战略与管理》,2003年第1期,第75-81页。)这种精英统治联盟也推动着协商民主的发展。90年代以来,与利益结构和社会阶层结构的分化相适应,中国知识界也产生了思想的分化与多元化,出现了自由主义、新保守主义(新权威主义)、新左派等各种思潮。自由主义者对民主、个人自由与启蒙的追求,新保守主义者对现代化所必需的政治秩序的肯定,新左派对下层民众中的失利者的关注与对社会平等的期待,对于社会的健康发展各有其积极功用,同时各种思想流派的平等竞争和相互补充有助于政治民主所需要的多元制衡格局的形成。(注:萧功秦:《后全能体制与21世纪中国的政治发展》,《战略与管理》,2000年第6期,第5页。)同时,为了保证民主政治的顺利发展,政治领导阶层对于分利集团化的趋势则需要通过深化改革打破行政性垄断格局予以扭转,对于经济精英的逐利行为要将其限制在合法的范围内,同时适当关顾社会大众的利益,以维持一种必要的利益平衡。

(5)全球化是民主政治发展的重要动力。90年代以来,随着冷战的结束,统一的世界市 场逐渐形成,市场经济体制开始向全球扩张,经济自由化成为各国普遍奉行的政策,经济全球化的进程明显加快。跨国投资等全球性经济活动,要求在有关的民族国家内有一适宜的政治和环境,与此相适应的制度性变迁成为一种普遍的发展趋势。经济全球化特别是市场经济全球化促使那些与之相适应的政治价值和政治评价标准的全球化。民主、自由、人权、安全、和平等政治价值随着媒介和政治交流的日益增多而在全世界范围内得到广泛的传播,逐步成为普世性的价值规范和政治评价标准。选择什么样的政治制度是一个国家的内部事务,但在民主、自由的价值成为评价各国政治制度优劣主要标准的情况下,走向民主化成为大势所趋,尽管民主化道路和民主制度的具体形式各国不尽相同。从70年代以来,在全球范围内出现了第三次民主化浪潮,并在90年代达到高潮。20多年前,世界上只有不到30%的国家是民主国家,现在60%多的国家是通过某种形式的公开、公平和竞争性选举来建立政府,有118个国家够得上是选举民主国家。(注:塞缪尔·亨廷顿著、刘军宁译:《第三波——20世纪后期民主化浪潮》,上海三联书店,1998年版。)改革开放以来,中国已经主动参与经济全球化进程并从中获益良多,加入WTO以后,中国更是深深地融入全球经济之中。中国的政治发展已经或正在受到全球化发展趋势的影响,我们的政治发展越来越具有开放性,民主化在逐步地发展。(注:刘世军等:《全球化进程与中国政治发展的价值选择》,《学习与探索》,1997年第4期,第92页。)经济全球化为我国民主政治发展提供了一种强大的助推外力。它要求我国改革权力过分集中的政治体制,促进国家权力的社会化,要求我国扩大经济政治和社会生活的自由度和增强自主化,要求扩大政治生活公开化,扩大经济政治和社会生活的平等化以及政治过程的程序化和法治化。入世后民主需求的迅速增长和民主制度供给之间的矛盾要求我国积极推进民主政治发展,努力实现公开政治、参与政治、服务政治、责任政治和法治政治。(注:徐鸿武、郑曙村:《经济全球化与我国社会主义民主政治创新》,《国家行政学院学报》,2002年第6期,第15-19页。)

4.中国民主政治发展的路径选择

从制度变迁的路径依赖角度来看,中国民主政治发展将继续沿着增量民主的发展道路演进。改革开放20多年来,中国民主政治发展呈现出增量民主的特征并取得很大的成功。未来中国民主政治发展受路径依赖的影响,将继续沿着增量民主的发展道路演进。俞可平教授将增量民主的特征概括为五个方面:(1)民主政治建设必须有足够的“存量”,即必须拥有现实的政治力量,必须符合现存的政治法律框架,具有法学意义上的合法性;(2)必须在原有的基础上有新的突破,形成一种新的增长,是对“存量”的增加,这种新的增量需要具有政治学意义上的合法性即对于社会进步和公共利益而言具有正当性;(3)民主政治发展是渐进的和缓慢的,是先前的发展的某种延伸而非离开先前的历史轨道;(4)民主政治发展遵循帕累托改进原则,在不损害民众原有利益前提下,尽可能地增加原来所没有的政治利益并逐渐放大新增利益;(5)把深化党内民主和基层民主作为当前民主政治发展的重要突破口。(注:俞可平:《积极实行增量政治改革,加快建设社会主义政治文明》,载《理论动态》2003年4月10日第1595期,第10-11页。)增量民主的政治发展道路要求加强民主程序的建设实现政治参与的制度化、规范化和程序化,要求培育社会主义公民社会发挥民间组织和公民自身在民主政治建设中的推动作用,要求实行宪政法治依法保障公民的自由和权利约束政府权力,要求加强党的领导发挥党和政府在民主政治建设中的主导作用,要求鼓励地方政府创新发挥各级地方政府在民主政治发展中的首倡作用,要求建立动态的政治稳定机制和有效的利益整合机制。总之,增量民主的政治发展道路要求继续保持自主性发展、主导性发展、渐进性发展、稳定性发展和梯度性发展的特点,稳步推进民主政治建设。

中国在增量民主的政治发展道路上推进民主政治发展,应该按照“一元多线”的民主发展模式实现“多点突破”。首先,就选举民主来说,中国需要选择一条自下而上的民主发展路径。民主转型理论根据东欧和拉美民主化经验,强调自上而下的民主化发展道路。但从中国20多年民主政治发展的轨迹来看,选举民主的突破口选在了乡村,村委会的民主选举带动了党支部的“两票制”选举,并进而对乡镇领导选举制度改革提出了日益强烈的要求,一些乡镇开始实行公推公选乃至直选的改革试验。无论是村委会民主选举,还是党支部“两票制”选举以及“公推公选”乡镇长和乡镇党委书记,选举民主的突破性进展是中央政府、地方政府和民众等多方政治力量之间良性政治互动的结果,是一种共赢的合作政治博弈。选举民主的进一步扩展和深化仍然需要各种政治力量之间保持良性互动关系,共同加以推动。选举民主从基层做起逐步向上扩展,符合先易后难、风险小收益大的要求,易于为制度供给者所接受。其次,就协商民主来说,中国需要选择一条都市突破向上下两端延伸的政治发展路径。在化和城市化进程中,城市日益成为人们日常政治生活的中心,市政决策与市政管理与人们切身利益的关系越来越密切,城市公民参与市政决策和市政管理的愿望日益迫切。协商民主要求公民受过良好的教育,富于理性,具有独立思考能力,并要求有一定的非官方公共领域。城市公民和城市生活更多地具备这种条件。协商民主应当从大中城市的市政决策与市政管理开始,向下逐步向小城市、城镇乃至农村延伸,向上逐步向省级、乃至全国政治生活延伸。应当鼓励市政当局积极探索协商民主的多种形式,诸如精英吸纳、决策咨询、公开听证、协商对话、媒体讨论等协商民主形式都应受到鼓励。协商民主应当围绕城市管理中的各种热点和难点问题如房屋拆迁安置、城市公用事业价格调整、劳动和社会保障、城管执法等来开展,使利害相关各方都能充分发表意见和参与决策。发展协商民主,对于维护都市地区的政治稳定具有至关重要的意义,应当受到高度重视。最后,就自由民主来说,中国需要选择一条自上而下的政治发展路径。如前所述,自由民主是民主政治的高级形式,宪政法治、有限政府、司法独立、媒体自由、权力制衡等民主制度建设只能自上而下进行。宪政法治和司法独立涉及司法改革,司法改革要克服司法行政化和司法地方化倾向,靠地方去推行显然行不通。有限政府涉及到政府职能转变,如果中央政府职能不转变,地方政府职能即使改了也得退回去。新闻自由和权力制约机制涉及到全国性的法律和政治体制问题,同样需要中央政府来推动。

5.中国民主政治发展的战略策略

中国民主政治发展的战略目标是加强政治制度建设、政治能力建设和政治文化建设,提高政治参与的制度化和有序化水平,强化政治国家和公民社会各自的能力并努力在二者之间建立合作伙伴关系,普及公民政治文化促进政治文化的世俗化和理性化。实现这三个不同的战略目标,需要制订不同的战略,即需要制订政治制度建设战略、政治能力建设战略以及政治文化建设战略。同时,为了实现民主政治发展的战略目标,还需要一定的策略相配合。政治发展策略的核心是解决不同战略目标及其内部具体目标之间的实现顺序和实现形式问题。

第一,民主政治发展应当采取“经济发展优先,兼顾政治发展”的策略。根据经济发展和经济体制改革的需要,稳步推进政治体制改革,寓政治改革于经济改革之中,是中国民主政治发展战略的一个重要特征。(注:参见黄卫平:《中国政治体制改革纵横谈》,北京:中央编译出版社,1998年。)经济发展优先,兼顾政治发展的策略意味着行政改革重于政治改革,政府能力建设重于扩大政治参与。这是因为建立效能政府和有限政府是市场经济发展的迫切需要,实行行政改革和加强政府能力建设适应了这一要求。扩大政治参与的层次和水平需要根据市场经济和公民社会发育成熟程度循序渐进地加以推进。民主政治发展既不能滞后于经济发展和经济改革,更不能超前于经济发展和经济改革。

第二,民主政治发展应当采取“维护政治稳定优先,兼顾扩大政治参与”的策略。有人把政治稳定和政治民主并列为政治发展的两大目标,还有人把政治稳定视做政治发展的前提条件。但无论如何,正确处理扩大政治参与和维护政治稳定两者之间的关系是当前中国政治发展过程中的关键之一。(注:汪永成:《论当前政治发展目标的次序和实现策略》,《理论与改革》,2000年第5期,第10页。)“稳定压倒一切”,维护政治稳定应当成为政治发展优先考虑的事项。同时应当致力于建设动态的政治稳定机制,而不能依靠强制手段维持静态的稳定。建设动态的政治稳定机制,要求建立有效的利益整合机制和利益平衡机制,同时扩大公民有序的政治参与,疏通社情民意表达渠道。

第三,民主政治发展应当采取“选举民主优先,兼顾协商民主和自由民主”的策略。选举民主是民主政治发展的基础性工程,只有打牢这个基础,民主政治大厦才能稳固。选举民主发展的策略应当是发展基层民主重于发展高层民主,民主训练从基层做起,实施成本低,民主化成果易于巩固,同时可以增强中央政府的向心力。(注:汪永成:《论当前政治发展目标的次序和实现策略》,《理论与改革》,2000年第5期,第11页。)在选举民主尚未到达的层级积极推行协商民主,通过咨询、听证、协商、对话等多种形式实现决策的科学化、民主化,应当构成民主政治发展的重要环节。中央政府通过司法改革、政府职能转变、新闻立法等途径逐步发展自由民主,同样应当构成民主政治发展的重要环节。

第四,民主政治发展应当采取“党内民主优先、兼顾人民民主”的策略。中国共产党是执政党,党内民主对人民民主具有示范和带动作用。发展党内民主对于开发体制内资源,激活现行体制和文本制度中的民主基因,增强执政党的凝聚力,都具有十分积极的意义。发展党内民主的核心是实行党内民主选举制度,引入竞争机制。党内民主选举显然不宜从高层做起,而应当从基层和地方做起。党内民主选举本身不是目的,而是为了使党组织向政权机关提名领导人的方式民主化,真正将党内优秀分子推荐到政权机关中担任领导人。因此,应当将党内民主选举同政权机关特别是人民代表大会内部的民主选举连接起来,从基层做起,实行二选联动,实现执政党依法选举执政。

第五,民主政治发展应当采取“国家能力建设优先,兼顾公民社会能力建设”的策略。政治能力建设主要包括三个方面内容,国家能力建设,公民社会能力建设,国家与公民社会合作伙伴关系建设。鉴于国家在公民社会成长过程中发挥着推动的作用,在合作伙伴关系中发挥着主导的作用,国家能力建设应当居于优先地位。国家能力建设应当通过政府管理体制创新,增强政府的政策贯彻能力、财政汲取能力、监管能力、合法化能力、服务能力。随着社会经济的发展,政府主导的发展模式也在发生着变化,私人部门和第三部门的作用越来越重要。加强公民社会能力建设不仅有助于社会经济发展,而且有助于民主政治发展。同时在公民社会与国家之间建立平等的合作伙伴关系也应当逐步提上议事日程。

第六,民主政治发展应当采取“主流政治文化建设优先,兼顾政治亚文化”的策略。政治文化建设中需要确定与社会主义市场经济体制和政治体制相适应的政治文化的主导地位,用主流意识形态和政治价值观来指导社会政治行为。目前,与市场经济和权威政治相适应的意识形态的基本框架已经形成,但是其理论形态还处于初级阶段。(注:康晓光:《未来10年中国政治发展策略探讨》,《战略与管理》,2003年第1期,第77页。)主流意识形态的理论化工作需要知识界的参与,需要在兼容并蓄其他思想流派的政治价值基础上加以构建,同时通过卓有成效的政治社会化工作增加主流意识形态的影响力。在优先建设主流政治文化前提下,还应当重视政治亚文化发展动向,引导政治亚文化朝着理性、温和、宽容的方向发展,及时扭转政治亚文化走向激进化、极端化和非理性化的倾向。