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中国社会组织管理体制改革:基于治理与善治的视角

发布时间:2012年08月10日 | 字体放大 | 字体缩小

作者:周红云 | 来源:《马克思主义与现实》2010年第5期

  一、中国社会组织:概念与分类  

  自从党的十七大报告首次提出了“社会组织”的概念后,作为社会组织的主要登记管理部门,国家民政部也随即启用“社会组织”这一新概念,而不再沿用“民间组织”的叫法。[1]自此,从国家层面来说,“社会组织”的概念取代了过去实践界和学术界所使用的“非政府组织”、“非营利组织”、“第三部门”、“志愿者组织”、“民间组织”、“公民社会组织”等不同称谓。然而,到底“社会组织”在我国指什么?分为哪些类别?具有哪些特征?至今在学术界和实践界都没有公认的、统一的科学界定。暂且省去对“社会组织”概念的界定不论,列举政府组织与经济组织之外的非政治组织形态[2],可能能让人们更清楚地了解我国社会组织的基本状况。

  如果我们依据政府、市场和公民社会三分法,这里所说的社会组织则是指在政府系统和市场系统之外的社会中所存在的组织,它通常具有非政府性、非营利性和民间性等特点,这样的社会组织[3]在我国大致包括如下情形[4]:

  1.八大人民团体类民间组织如工会、共产主义青年团、妇女联合会等,25家国家规定的免登记社团如作家协会、新闻工作者协会、国际贸易促进会、残疾人联合会、宋庆龄基金会、法学会、红十字会等。这类社会组织主要由政府发起成立,组织负责人通常由政府直接任命,有一定行政级别,组织工作人员多属政府公务员或者事业单位编制人员,类似政府部门或可视为政府延伸机构。

  2.事业单位。事业单位又可分为全额拨款、差额拨款和不拨款的事业单位。全额拨款的事业单位可视为政府组织;而差额拨款和不拨款事业单位可以有经营性收入。有经营性收入的事业单位也多由政府发起成立,单位主要负责人多由政府直接任命,多数工作人员也为编制内人员,由政府招聘,由政府提供工资,其活动领域涉及教、科、文、卫等各个方面。有些有经营性收入的事业单位,尤其是那些政府不拨款、需要自负盈亏的事业单位类似于企业组织。

  3.居委会、村委会等群众自治组织。这些组织也由政府发起成立,经费主要来源于政府拨款,但财权通常由上级政府机关代管,主要执行政府的决策命令,完成政府下达的各项任务。目前这类组织更类似于政府部门。

  4.在民政部门登记注册的社会团体、民办非企业单位和基金会。目前民政部官方统计的社会组织主要指这一类。这类组织又包括以下几种:

  1)在民政部登记注册的社会团体和基金会,多为官办的公益性民间组织,通常由政府发起成立,属于社团法人,组织人员主要自主招募,但也有部分政府部门安置人员,组织资源多来自于社会,政府对这类组织多有政府购买、到组织视察或参与组织活动等支持。另有一类民间发起的各种公益性社会团体和公益性基金会,这类组织的负责人与重大决策一般都是组织自己决定,组织的人员大都通过市场招聘,资源多来自社会、海外资助机构等,政府给予的资源相对较少。

  2)还有一部分是由官方发起成立的协会、商会、学会等互益性组织,这类组织通常由政府发起成立,一般也注册为社会团体,那些因政府机构改革和职能转变而成立的组织,政府对其组织负责人和重大决策等往往有较多干预,这类组织的资金主要来源于会员缴纳的会费,以及为会员、服务对象提供有偿服务的收费,组织的人员有政府安置的,也有组织自主招募的,政府对这类组织在政府采购和各类社会关系方面有不同程度的支持。

  3)民办非企业单位多由民间发起成立,属于民办非企业法人,这些组织的经费来源主要依靠自身的经营性收入,以及部分国内其他民间组织或者海外组织的赞助,其人员主要通过市场招聘。目前,民办非企业单位在我国社会组织中也是很特别的一类,由于相关法律的缺位,这类民间组织的管理存在很多问题。

  5.在其他政府部门登记注册的民间组织。这类组织包括各种民间发起成立的互益性社会团体以及归口管理下的组织,其中有些组织登记为社团法人,有些组织按国家有关法规成立,但没有法人资格,其资源主要来源于会员会费,以及为会员提供的有偿服务的收费。

  6.以企业法人身份登记注册的民间组织。这类组织既有大陆民间社会发起成立的,也有海外发起成立的,属于企业法人,但按照非营利组织的逻辑运作,组织负责人自己决定,资源多来源于社会捐助和企业的经营性收入,组织工作人员通过自主招聘。

  7.挂靠在合法组织下的各种民间组织、单位,或社区内部活动的各种民间组织,或者在合法民间组织下的二级机构。这类组织多由民间发起,一般依托于有法律身份的民间组织存在,这类组织所挂靠或者隶属的组织多能给这些组织一些资源或者合法化证明的支持,但有时也可能对组织的活动有不同程度的干预。

  8.街头兴趣组织和群众团队,以及互联网上的虚拟社区。这些组织多为民间自发成立,没有登记注册,也没有法律身份,但政府也不禁止它们开展活动。这类组织的经费来源多为会员交纳的费用。随着民间组织的备案制的建立,这些组织能逐渐纳入管理。

  9.民间发起、游离于政府体制之外的民间组织。如没有获得合法登记的倡导性组织、维权组织、海外组织在中国的分支机构等。这类组织的资源多来源于社会捐助或海外捐助。

  10.政治反对组织。民间发起成立,多以非法的、地下的形式存在,政府绝对禁止这类组织的活动。

  以上只是一些列举,并不能涵盖我国社会组织的所有情形。可以看得出来,我国社会组织的分类还不清晰,管理也较混乱。接下来,我们来看一看我国社会组织赖以生存发展的制度环境。

  二、我国社会组织生存的制度环境  

  通常来说,社会组织作为承担一定公共责任的组织,其成立要受到法律的保护和规制,在法律框架内享受相应的政策并接受相关政府部门的监管。世界上许多国家都有相关的法规对这类组织及其行为加以保护、规制或监管。然而,与世界上许多国家不同,我国社会组织的发展起步晚,社会组织的管理更是呈现“先发展、后管理”的特点,表现出政府对社会组织的强大的政治管制与行政干预特征,因此,我国在对社会组织及其行为的保护、规制和监管等方面的一系列管理体制都有自己明显的特点,也存在许多的问题。以下三个方面共同构成我国社会组织生存发展的制度环境。

  党的政策和政府法规

  在我国,党的政策与政府法规都是管理民间组织的权威性规范,而且党的领导机关和政府权力机关对民间组织的管理都是围绕改善和加强党对各类民间组织的领导这一根本任务,这是我国社会组织管理体制的一个重要特征。政府法规的主要职能是对民间组织进行日常性的审批登记和监督管理,而党的政策的主要作用是对民间组织进行宏观调控,特别是在一些重要关头对民间组织作出鼓励、引导或限制的决定;政府管理民间组织所依据的主要是国家的法律和行政性法规,而党管理民间组织的主要手段则是党的相关政策,二者相互补充,各有侧重。[5]

  “改革开放以来,中国共产党所制定的一系列重大方针政策,如推行社会主义市场经济,进行农村和城市管理体制改革,推进村民自治等基层民主,建设社会主义法治国家和政治文明,鼓励党政分开和政企分开,提高党的执政能力等,所有这些方针政策客观上都为民间组织的发展创造了合法的制度空间。”[6]党的十七大把民间组织摆到了更加突出的位置,提出“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用,增强社会自治功能”等说法。十七大之后,中央对加强社会组织管理、发挥社会组织功能的工作日益重视。2008年初,胡锦涛总书记在中共中央政治局第四次集体学习上强调,要创新社会管理体制,支持社会组织参与公共服务和社会管理,形成公共服务供给的社会和市场参与机制。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》提出:“更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中作用,更加有效地提供公共产品。”上述党的政策表明,中国的宏观制度环境是一种有利于民间组织生长和发展的环境,这也是我国民间组织得以迅速发展的重要原因。

  虽然从宏观上说,民间组织发展的制度环境是有利的、宽松的,但是也存在以下问题:(1)由于我国社会组织的管理还处在“先发展、后管理”阶段,党制定的政策在促进、鼓励和支持社会组织发展的同时,也会在社会组织增长过快的一段时间内或者政治发展出现波动的时期及时发布文件或政策,对社会组织的发展进行宏观调控。例如,鉴于社团发展过多过滥和一定程度的失控情况,党中央和国务院分别在1984年、1989年、1996年、1998年、1999年和2004年相继发布了关于控制或规范民间组织发展的文件。“先发展、后管理”的特征体现出我国社会组织发展的宏观制度环境的不稳定,而且强大的政治管制与行政干预必然导致社会组织发展的不利局面。(2)党的政策和政府法规的并存,有时甚至重叠和相互矛盾,让社会组织无所适从,造成对不同社会组织的不公平对待,这些都给社会组织的发展带来不利影响。

  (二)社会组织的法制框架

  我国是社会主义法制国家,对于社会组织的管理也要依据法律进行。我国社会组织的法制框架主要包括两块内容:规定公民基本自由的宪法;关于社会组织的主体、资格、行为、财产、责任、监管等方面的法律,包括现有的规范民间组织登记管理的三部行政法规、不同领域的专门法、税法以及其他相关法律。

  《宪法》关于经济制度的完善、财产权保护、建设法治国家和保障基本人权的规定,为公民权利和自由的保障,对于促进中国社会组织的发展,提供了最根本的法律环境。

  在我国,对于社会组织的规范,一直以来主要依据国务院颁布的三个条例,它们是:《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》,它们都属于行政法规,而不是国家法律,主要起到对社会组织的民事主体资格取得的认定和行政监督进行管理的作用,这部分构成我国社会组织管理体制的基本部分,接下来将专门论述。

  在中国,《民法通则》沿用单位制度下对组织的分类方法,分别确立了机关单位法人、事业单位法人、社会团体法人和企业单位法人,这为民间组织作为社团法人提供了依据。在我国的《民法通则》的法人制度中,没有营利法人和非营利法人的分类,但在《基金会管理条例》这一行政法规中,规定基金会为非营利法人,与《民法通则》中规定的法人制度不符,因此造成行政法规和国家法律的冲突。

  税收方面的立法是规范、引导社会组织行为的最主要法律。在我国,通过税收制度引导、加强对社会组织的管理却只是近些年来才付诸立法实践。目前,我国对民间组织没有设立专门的税收制度,民间组织作为法人实体,与其他法人实体一样,统一适用国家各项税收制度。

  除了上述法律法规之外,还有一些与社会组织的管理相关的专门法律和其他法律,如《事业单位登记管理暂行条例》、《中华人民共和国农民专业合作社法》、《公益事业捐赠法》等。

  从我国社会组织的法律框架来看,我国社会组织的法制建设存在以下几个问题:(1)缺乏一般性法律,或者说管理民间组织的母法,对社会组织的主体、资格、行为、财产、责任、监管方面缺乏统一规定和监管。(2)在现有的法律框架下,不同法律法规之间存在一定程度的矛盾和冲突。(3)对于规范和引导社会组织行为的主要法律如税法,目前还没有专门针对民间组织的税收制度。(4)社会组织的一些现行管理条例缺乏操作性和针对性,一些管理条例已经较难适用现实中社会组织的管理。

  (三)社会组织双重管理体制

  前文提到,《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》三个条例共同成为目前我国社会组织登记管理的基本法规,构成我国社会组织管理的基本体制。

  1989年开始,我国在社会组织管理上逐渐形成了登记管理机关和业务主管单位分别负责的所谓双重负责管理体制。它的两个基本特点是:分级登记、双重管理,即由登记管理机关和业务主管单位分别行使对社会组织的监督管理职能。具体来说,各级民政系统的登记管理机关在法律上是统一归口对社会组织进行监督管理的政府职能部门,其相应的职能则通过相关法规的规定和各级政府授权加以明确;在统一归口的同时,相关法规还规定,与社会组织业务范围相关的政府职能部门或政府授权的单位,作为社会组织的业务主管单位行使监督管理职能。

  双重负责管理体制是在计划经济体制下国家在对社会团体归口管理的实践中形成的一种制度安排。这种制度安排首先是出于满足政府部门的管理需要和规避相关风险的需要设置,而不是以促进社会组织的发展为目标的。对于政府来说,这种管理体制方便了自身的行政管理,降低和控制了社会组织可能带来的政治风险,也规避了政府部门的相关管理责任风险。然而对于社会组织来说,这种管理体制却大大限制了其发展。具体来说,主要表现在以下几个方面:

  第一,民间组织的多头管理与注册困境并存。根据“双重管理”的规定,每个民间组织都必须同时接受政府主管机关和业务主管部门的双重领导,而且其日常业务活动主要受主管单位的领导,这就要求每一个民间组织必须首先找到相关的主管单位。但是,《社会团体登记条例》只是一般性规定,县级以上的相关党政机关及县级以上政府的授权机构,均可成为民间组织的业务主管机构,这就使得民间组织的业务主管单位呈现五花八门的局面,甚至有的民间组织还有好几个管理的“婆婆”。这样,对于那些能找到主管单位的民间组织来说,双重许可带来的可能是“多头管理”。而对于那些找不到主管单位的民间组织来说,业务主管单位的审查许可和登记管理机关的登记许可制度不仅人为抬高了民间组织申请登记的门槛,而且如果业务主管单位拒绝履行审查许可职责却缺乏相应的权利救济手段,这种强迫民间组织寻找业务主管单位的制度规定将许多民间组织挡在了合法登记的门外,而申请登记的条件过高也大大限制了民间组织的依法登记。

  第二,民间组织的分级登记与分级管理并存。分级登记就是县级以上人民政府的民政部门分别负责本层级的民间组织的审批、登记、年检、变更、撤销和监管。按照这一体制,在全国范围内活动的组织由民政部审批和登记,在地方范围内活动的组织由县级以上地方各级政府的民政部门审批,跨行政区域活动的民间组织由所跨行政区域的共同上级政府的民政部门审批。同时,除了行政审批和登记实行分级原则外,民间组织的业务主管单位也实行分级原则,即民间组织的业务主管部门依其行政区域或行政层级而不同,原则上说,业务主管部门的行政层级与其登记管理机关相同。这样,分级登记与分级管理的并存虽能很好地满足行政管理的需要,但却大大限制了民间组织间的联合,不利于民间组织的健康发展。

  第三,双重管理导致监管责任推诿与监管内容重复并存。有人认为,双重负责的管理体制就是一种政治把关和共担责任的分权机制。无论是登记管理机关,还是业务主管单位,审批社会组织成立的登记申请都是事关大局的核心职能,谁批准谁就要承担对社会组织包括政治风险在内的一切责任,而双重管理本身则成为分散和规避这种责任的制度安排,无论是批准还是不批准都由两个不同的监督管理部门负责。但另一方面,登记管理机关和业务主管单位在申请登记的审查、年度检查、违反有关条例规定的查处等方面进行重复工作。

  第四,对民间组织的事前审查流于形式与事后处罚过于自由并存。一方面,双重管理体制下民间组织重大活动的请示报告制度和年度检查制度是一种事前审查和审批制度,往往流于形式而难以起到监管作用;另一方面,双重管理体制下赋予登记管理机关和业务主管单位对民间组织处罚和撤销或吊销方面自由裁量权过大,对于民间组织的事后处罚过于自由,大大降低了相关法律条文的严肃性。

  第五,对民间组织的干预过度或放任不管并存。一方面,双重管理体制下,业务主管单位以监督指导的名义对民间组织进行全面而直接的干预,有的业务主管部门将部分政府职能转移给民间组织的同时,将民间组织置于“二政府”地位而全面控制;另一方面,当一些民间组织缺乏自律、出现问题时,有的业务主管单位又放任不管,甚至有的还充当不法民间组织的保护伞。这两方面都不利于民间组织的自主功能的发挥。

  第六,对民间组织限制活动地域与限制竞争并存。现行的相关管理条例规定,同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体和民办非企业单位,将不予以批准筹备或登记。另外,还规定禁止设立分支机构或代表机构。这种限制民间组织活动地域并限制竞争的规定显然不利于民间组织的健康发展。

  三、现行社会组织管理体制创新  

  前文提到,社会组织的管理呈现出的“先发展、后管理”特征,同时表现出政府对社会组织强大的政治管制与行政干预特征,因此,我国社会组织管理体制仍然属于控制管理型体制。俞可平教授将中国公民社会的制度环境的总体特征归纳为“宏观鼓励、微观约束”,正是对现行社会组织管理体制的最精确概括。

  然而,现行社会组织管理体制所具有的“宏观鼓励”的一面,为我国社会组织管理体制改革与制度创新提供了广阔的空间。改革开放后,随着社会主义市场经济体制的建立与政治体制改革的深入,一个相对独立的公民社会已经在中国迅速崛起,并且对完善市场经济体制、转变政府职能、扩大公民参与、推进基层民主、改善社会管理等发挥着日益重要的作用;更为重要的是,党和国家越来越认识到社会组织在社会管理和公共服务中的作用,认识到社会组织在扩大群众有序参与和反映群众诉求等方面的积极作用。在这种宏观背景下,近些年来,从中央到地方在实践中大胆探索,不断创新社会组织管理体制机制,主要表现在以下几个方面:

  (一)双重管理体制的改革

  双重管理体制的弊端是目前制约社会组织发展的最基本障碍,改革社会组织管理的双重负责体制也成为改革呼声最高的一个方面。前面提到,双重管理体制的最大特征在于登记机关和业务主管单位的审批登记制度,这带来两个最直接的后果:(1)大量的社会组织因找不到合适的业务主管部门或达不到登记的其他条件而无法依法登记并因此成为非法社会组织。

  2)业务部门对所管理的社会组织的行政干预。因此,在实践中,针对上述问题,有些地方开始试点民间组织的备案制,而有些地方在行业协会的管理体制改革方面走在了前面。

  民间组织备案制度主要是针对双重管理体制下民间组织的登记和成立门槛过高造成大量民间组织不愿注册登记从而游离于法律监管之外的困境而设计的。据有关数据反映,从总体上看,经过正式登记的民间组织数量只占民间组织实际数量的1/10左右。据不完全统计,民间组织备案制度已经在北京、上海、天津、山东、浙江、湖北等许多地方试行,全国已经超过20万个备案组织,主要形式包括慈善组织、群众性文体组织、科普组织和为老年人、残疾人、困难群众提供生活服务的组织。南京市改进社会组织登记制度,全面推进社区社会组织备案制度,全市备案的社区社会组织已超过8000个,数量位居全国同类城市前列。[7]广东省深圳市也印发了《关于进一步发展和规范我市社会组织的意见》,创新社会组织登记管理体制,工商经济类、社会福利类、公益慈善类社会组织可直接向登记管理机关申请登记;而对于在社区范围开展活动的社区社会组织,则实行登记备案双轨制。然而,民间组织备案制度多限于城市社区和农村社区的社会组织,无法依法注册而获得合法身份依然是许多草根NGO组织面临的基本困境之一。

  海口市也改革了行业协会商会登记管理,除法律法规授权履行特殊职能的注册会计师、律师等外,其他的行业协会商会成立需直接向登记管理机关申请登记,政府部门不再担任行业协会的业务主管部门,取得改革经验后,将逐步扩大到公益慈善类组织、自然科学类学术团体和主要从事公益服务的民办非企业单位。

  北京市出台了关于加强社会建设的“1+4”系列文件,在坚持双重管理体制的同时,逐步把业务主管职能从各个政府部门剥离出来,构建“枢纽型”社会组织工作体系,确认一批“枢纽型”社会组织,根据有关法律、法规,授权其承担业务主管单位职责,对相关社会组织进行日常管理、提供服务;充分发挥其龙头作用,将性质相同、业务相近的社会组织联合起来,进一步形成合力,从而改变现有政府部门或行政单位作为社会组织主管单位的局面,除少数有特殊职能的行政部门暂时保留外,大部分行政部门将不再作为社会组织的业务主管单位。北京社会组织将按照社会化、专业化的要求,加快推进全市各类社会组织与主管行政部门在机构、人员、资产、财务等方面彻底分开的步伐,逐步实现自我管理、自主发展。改革后,北京将有80%的社会组织进行社会化、专业化的自我管理。

  (二)民间组织的去行政化改革

  从前文列举的我国社会组织的情况来看,许多民间组织都由政府发起成立,因此,有人把这样的组织称为“GONGO”,有的甚至被指责为“二政府”。而从实际情况来看,许多民间组织都是政府发起成立,而且组织领导人由政府公务员担任,组织资金也由政府财政提供,有些政府部门也是这些组织的业务主管单位,组织与政府之间的这种紧密关联导致了民间组织的行政化倾向。甚至在实践中,有些民间组织还挖空心思向政府机关争取行政管理职能,试图成为“二政府”。

  面对民间组织的行政化倾向,中央有关部门非常重视,尤其是对党政领导干部兼任民间组织领导职务的问题非常重视,出台了一系列限制党政机关领导干部和现职国家工作人员在社会团体、基金会等民间组织任职的规定。另外,目前民间组织的行政化倾向,与其内部治理制度的不健全不完善有很大关系。民间组织的去行政化改革还有一个很重要的方面,就是从民间组织的内部治理入手完善民间组织的内部治理结构。为此,登记管理机关特别制定了《社会团体章程示范文本》,试图从一开始就对其进行内部治理结构的制度设计,并通过强制执行使之产生约束力。这些制度设计对于社会团体等民间组织完善内部治理结构起到了规范作用。但是,对旧体制下成立的民间组织进行去行政化改革只是事情的一个方面,更重要地还在于培育和发展真正的民间组织。

  (三)社会组织的扶持与培育改革

  各地出台了各种扶持和培育社会组织的改革措施,主要表现在两个方面:一是政府出台规定,明确政府职能转移事项,发挥社会组织的作用;二是出台对社会组织的财政扶持政策,

  通常包括税收优惠、政府向社会组织购买服务、政府直接财政支持社会组织、设立社会组织发展专项基金等方式。

  海口市通过了《关于进一步转变政府职能促进社会组织发展的决定》,决定突出了转移职能、让渡空间,解决政府、市场、社会相互越位、错位、缺位的问题;明确政府职能转移事项的基本原则,规定“除法律法规另有规定外,政府各职能部门要将公民、法人和其他组织能够自主解决,市场机制能够自行调节,社会组织能够通过自律管理的事项转移出去”;海口市还建立政府购买服务机制,建立社会组织发展专项资金,对重点培育和扶持的社会组织给予支持,制定了税收优惠、建设孵化基地和信息平台、社会组织人才政治参与等扶持政策。

  虽然各地政府在扶持和培育社会组织方面迈出了很大的步伐,但是,也仍限于个案,而且往往缺乏相应的可操作性的制度化措施以及评价和考量的制度机制。

  (四)社会组织的税收制度改革

  中国没有对民间组织设立专门的税收法律制度,与各种民间组织相关的税收政策规定散见于各税种的税法规定之中。然而,随着《企业所得税法》、《企业所得税法实施条例》的颁布实施,民间组织税收制度进入一个新阶段,新的法律制度大幅度提高了民间组织税收减免的优惠程度。《企业所得税法》第九条规定,企业发生的公益性捐赠支出,在年度利润总额12%以内的部分,准予在计算应纳税所得额时扣除。2008年底,民政部、财政部、国家税务总局联合下发了《关于公益性捐赠税前扣除有关问题的通知》(财税[2008]160号),《通知》建立了公益组织捐赠税前扣除资格的认定和监管机制,使得慈善机构捐赠免税这一问题得到有效解决。同时,《企业所得税法》第二十六条第四项规定,符合条件的非营利组织的收入为免税收入,《企业所得税法实施条例》中对符合条件的非营利组织进行了规定。这些税收制度的出台,将大大促进我国社会组织的发展。

  (五)社会组织的公开透明化改革

  我国有关法规缺乏对民间组织内部管理的详细规定,同时民间组织的内部治理结构和自律机制也很不完善,导致民间组织内部管理混乱,有些民间组织声称不以营利为目的,但实际上却像企业一样想方设法获取利润,并且以此逃避国家税收,这些都不利于民间组织的健康发展。2005年起,我国开始建立民间组织信息披露制度的改革,首先选择基金会作为信息披露的对象,进行了一系列的制度设计。信息披露制度的建立,将从根本上保障民间组织的健康发展,提升民间组织的整体公信力,并促进民间组织自身的能力建设。

  (六)社会组织的评估制度改革

  有效的评估制度可以改善民间组织的问责制和决策制定,提高民间组织的公信力,促进民间组织自身能力建设。民间组织评估在一些民间组织发达的国家已经开展了很长时间,而在我国,民间组织评估制度还处在实践与探索阶段。2007年,民政部从基金会的评估开始了民间组织的评估制度改革试点。到目前为止,民政部制定了各种类型的民间组织的评估标准。但是,评估工作如何摆脱目前的单纯行政推动,如何逐步从官方评估、半官方评估走向独立的民间评估,如何建立科学系统的评估指标体系等问题,都还有待进一步探索。

  (七)社会工作制度改革

  专业社工制度是促进并提升民间组织职业化和专业化不可或缺的制度。虽然我国尚未有专门的社会工作师立法,但是,在我国,国务院已经在民政部设立了专门负责社工工作的行政机构,并酝酿就社工师进行专门的立法。在中央政府层面,已经开始组织进行专业社工师考试。专业社工在上海、深圳等民间组织比较发达的城市发展迅速,而且这些地方也已经出台了一些相应的配套措施

  四、中国社会组织管理体制改革:治理与善治的视角 

  如前文所述,针对现行社会组织管理体制的问题与弊端,我国社会组织管理体制改革已经迈出了很大的步伐,很多改革措施也都在实践中不断修正和完善。在这里,本文试图从治理与善治理论的视角出发,就我国社会组织管理体制改革的目标与任务谈几点粗浅看法。

  传统政府理论认为,政府是公共事务管理、公益事业和社会福利的唯一提供者。20世纪70年代末以来兴起的“新公共管理”思潮及其实践,试图突破传统政府理论的局限,在公共产品生产领域把市场和社会的力量也引入进来,从而打破政府的绝对垄断地位,实现公共产品更合理、更经济的提供,应该说这一努力在人类政治发展史上具有里程碑的意义,它让人们第一次认识到在选择公共利益代理人时除了政府还可以有其他的选择空间,也为我们加深对政府的理解提供了契机。

  然而,同样是20世纪70年代开始,全球性的“结社革命”使得公民社会组织在社会政治生活中发挥越来越大的作用和影响力,在实践中引起了世界各国公共治理体制的深刻变化,在理论上对传统的政府理论甚至对新公共管理理论都提出了挑战。20世纪八九十年代兴起的治理理论就是这样一种回应。现代“治理理念”认为,公共治理的主体是多元的,公民社会组织是政府和市场之外的重要治理主体;一种良性的治理结构,需要不同治理主体的合理分工、合作努力,不同主体要形成一种良性的“伙伴关系”。

  治理理论是对新公共管理理论的超越。新公共管理理论与实践试图引入市场和社会力量并打破政府的绝对垄断地位,但它的出发点在于克服“政府失败”,提高政府效率;而治理理论与实践强调公民社会作为政府的“合作伙伴”共同管理公共事务、提供公共产品,它的出发点决不仅仅是为了克服“政府失败”,也不仅仅是为了提高政府效率,而是以政治合法性为取向,强调政府和公民社会在共同治理中的合法性,并要求有关的管理机构和管理者最大限度地协调公民之间以及公民与政府之间的各种利益矛盾,以便使公共管理活动取得公民最大限度的同意和认可。如果说新公共管理理论与实践的终极目标是达到“善政”,那么治理理论与实践的终极目标则是“善治”。善政是政府单向度地好,是政府的透明、高效、廉洁,而善治则是政府与公民社会的良好合作,是合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效性的总和。[8]

  如果从治理与善治的理念出发,我国社会组织管理体制改革的落脚点就是构建政府与社会组织之间良好的“伙伴关系”。但关键的问题是,什么样的伙伴关系才是我们需要的伙伴关系,通过什么途径才能达到真正的伙伴关系。社会组织管理体制改革的意义就在于此。现阶段,我国社会组织管理体制改革应注意以下几方面的原则:

  第一,切实转变认识,树立政府与社会组织的伙伴关系。国家和政府应充分认识到,对于一个稳定、有活力和持续发展的健康社会,公民社会的成长和公民社会组织的发展都是必不可少的,公民社会的发达是社会稳定与和谐的基础;同时,公民社会的发展趋势也是不可违背的。在这样的前提下,国家和政府应充分认识公民社会以及活跃于公民社会中的社会组织在提供公共产品、改善政府与社会之间关系、参与政策制定和反映公民诉求、保护弱势群体、促进民主化进程等方面的积极作用,并将公民社会及其社会组织作为政府有利的合作伙伴而纳为体制内的建设性力量,促进社会的多元治理与合作治理。

  第二,政府真正让渡空间,培育和扶持社会组织的发展。政府与公民社会及其社会组织在公共事务方面的合作治理只是事情的一个方面,更重要的是,政府需要真正让渡空间,切实转变职能,将政府做不好、做不到的事情交给公民社会,保障公民参与公共事务管理的权利,真正培育公民社会的自我管理和自治能力。在这个前提下,政府应通过多种方式扶持和培育社会组织的发展,为公民社会的成长和社会组织的发展提供政府财政支持和政策保障。

  第三,实行增量改革,完善现有社会组织管理体制。在先前的历史条件下,我国社会组织“先发展、后管理”的特点带来了政府强大的政治管制和行政干预。然而,如果换个角度,在现实条件下,“先发展、后管理”也可以带来后发优势。利用这种社会组织管理的“后发优势”,借鉴国外社会组织管理的先进经验,以现有社会组织管理体制为基础,立足于现有制度创新,进一步完善我国公民社会组织的制度环境,并进行社会组织管理体制的增量改革,便成为一种可行的选择。所谓增量改革,有两个基本内涵:一方面,某些改革措施可以在民间组织比较发达的地方先行试点,在取得经验后逐步推广;另一方面,实行“新人新办法,老人老办法”原则,允许原有体制下的特定例外,同时逐步进行相应改革。

  结合上述原则,我们提出以下政策建议:

  第一,以社会组织的科学分类为前提,实施社会组织的分类管理。如前文所述,由于现行的登记管理体制,现行法规和相关政策的有效范围只限于合法登记的民间组织。事实上还有大量未登记注册的社会组织,此类组织由于不能纳入现有法规和政策范围内而都被视为非法组织,换句话说,对于此类组织缺乏有效的法律法规和管理政策。然而,要使法律法规和管理政策覆盖这类社会组织并进行有效的监管,就必须对社会组织进行科学分类,改革原来的“双重管理”为分类管理。

  从政府、市场和社会三分法的角度来说,凡是政府性组织和营利性的市场组织以外的、不以营利为目的、为社会提供服务的民间组织都应该纳入社会组织管理体制的范围。在这种大的分类原则下,目前我国社会组织中的“二政府”性质的组织,要么向政府部门方向改造,保留其行政职能,并纳入政府行政组织体系进行管理;要么朝着民间方向改造并转化,保留其自治职能,并纳入民间组织管理体系。对于那些以营利为取向的所谓的民间组织,应纳入市场组织体系进行相应的管理;对于不以营利为目的、为社会提供服务的民间组织,则应纳入民间组织管理体系进行监管。有学者提出,在我国社会组织目前分为基金会、社团和民办非企业单位三大类别的基础上,可以考量社会组织在社会功能上的差异性,将其划分为动员资源型、公益服务型、社会协调型、政策倡导型等不同类别,并在此基础上在深入探讨相关立法调整、管理体制改革和政策完善等问题。[9]

  第二,以现有法律法规为基础,完善社会组织的立法。针对不同类型的社会组织,制定不同的法规和相应的制度框架,从而采取不同的监管政策,这首先需要在现有法律法规基础上进一步完善社会组织的立法。首先,在宪法层面,我国公民具有结社自由等多项权利,因此,关于社会组织的法律法规以及政策等都要从宪法提出的这一根本原则出发,尊重并体现宪法。另外,关于非营利组织立法的国际经验也表明,一般来说,只要不关涉税收优惠和筹款等事项,不登记注册的非营利组织也受到国家法律保护。从我国现实情况和国际角度来说,改革双重管理体制为“准一元管理体制”,降低准入标准,简化登记程序,实行备案、登记“双轨制”,保护公民结社的基本权利,将更多社会组织纳入法律范围进行监管,是可行选择。当然,法律也要对社会组织及其活动的政治准则和国家准则进行清楚界定,并以法律为依据继续打击、限制和取缔那些具有反人民、反社会、反国家等反动政治倾向的社会组织。其次,我国关于社会组织的现行法规中存在法律位阶低和重要法律缺位的突出问题,到目前为止,我们还没有一部针对民间组织的统一立法。因此,加紧研究并制定一部社会组织的基本法,将各种类型的社会组织置于一个统一和基本的法律框架下,对社会组织的法律地位、主体资格、登记成立、活动原则、经费来源、税收待遇、监督管理、内部自律等方面做出明确规定,从而为制定相关的管理法规和政策等提供基本的法律依据。最后,在行政法规层面,修订完善社会团体、民办非企业单位、基金会等条例,出台一批依据科学分类形成的、体现分类监管原则和专业性的专项法规。

  第三,以法治为前提,完善社会组织的行政监管体制。现行社会组织双重管理体制是控制取向型管理。随着社会组织法律框架的完善,社会组织的行政监管体制也要逐步完善。针对现行双重管理体制的弊端,首先,在对社会组织的认识和定位上,政府要改变目前消极型的行政控制体制,在承认并肯定社会组织的存在及其不可替代的重要作用的基础上,逐步构建分类监管和行为控制的新型管理体制。所谓行为控制,就是通过评估、监管等有效机制,密切关注社会组织所开展的各种活动,对其行为过程及其结果加以有效控制;其次,在社会组织的登记审批上,逐步确立“备案登记、法人登记和公益法人登记”三级准入制度;再次,在社会组织的监管和自律上,建立统一协调、相对集权的行政监管体制,取消民间组织的业务主管部门,将民间组织统一归口于民政部门管理,建立起全国性的社会组织监管体系,但在目前,仍然应基于分类管理原则,对那些专业性极强的或者享有国家正式编制的民间组织坚持“双重管理”制度,实行民政部门和业务主管部门的共同管理,但应当合理划分各自职责,避免重复管理和管理真空;另外,应当扭转政府主管部门的管理重心,将监管重心从事前审批登记变为事后监督,强化民间组织的自律和社会监督,并建立起行政监管、财务审计和社会监督相互协调的监管体系;最后,在社会组织的编制和保障方面,逐步改革我国不同民间组织享有包括公务员编制、事业单位编制、社团编制和合同聘用编制等不同编制的体制,完善民间组织的编制管理和聘用合同制度,建立起民间组织从业人员工资、福利、职称、养老、保险、失业方面的统一的人事管理制度,并使之与社会其他部门的有关政策相配套,为民间组织的发展提供基本的人才保障。我国正在进行的专业社会工作人才制度建设,在这方面迈出了可喜的步伐。

  第四,建立新型公共服务体系,发展公益服务类社会组织。政府应努力将社会组织的发展纳入国家经济社会发展的总体规划和整体目标中,努力构建一种政府主导、社会参与、资源激励、合作互补的公共服务运作机制。所谓政府主导,就是由政府依法划定空间,政府公平选择对象,政府主动提供资源,政府有效引导方向。所谓社会参与,就是通过对社会组织的引导,将公民对社会公共事务的关注和意愿表达纳入制度化、有序化的公众参与渠道,使之成为推进和谐社会建设的积极力量。所谓资源激励,就是通过资源供给手段,将政府支持谁、选择谁、排除谁的意向明确体现出来,通过资源的提供、激励和监管达到有效约束。所谓合作互补,就是政府主动确立可以由社会提供的公共服务空间,把社会组织推向前台并为其创造各种合作条件,使社会组织与政府形成有效的功能互补机制,构建起新型公共服务体系。

  而要建立起新型公共服务体系,首先,在完善立法和统一监管的基础上,政府要将相关公共政策的重点放在着力支持和培育发展公益服务类社会组织、大力引导公益和慈善类社会组织发挥作用上;其次,借鉴国外政府采购或政府委托公共服务的成功做法,建立政府采购公共服务基金,为社会组织的发展提供财政支持;最后,在政府与社会组织之间建立起包括购买、委托、评估、认证、问责与责任追究等多环节的合作机制,为社会组织的发展提供政策支持。构建新型公共服务体系的过程,实际上,就是政府从单纯防范管理的模式逐步走向“培育发展与监督管理并重”,从而最终在培育和服务中实现对社会组织的监管。

 

    注释:

  [1] 2007112021日,国家民政部在江苏省南京市召开了全国社会组织建设与管理工作经验交流会议,会上首次明确提出了“社会组织”新概念。见《李学举在全国社会组织建设与管理工作经验交流会上强调全面发挥社会组织在和谐社会中的重要作用》,载《中国社会报》20071122日第1版。

  [2] 在这里,政党和宗教组织也被排除在外。

  [3] 本文同时采用社会组织和民间组织两种说法。

  [4] 详细分类可参看康晓光、卢宪英、韩恒:《改革时代的国家与社会——行政吸纳社会》,载王名主编:《中国民间组织30年——走向公民社会》,社会科学文献出版社2008年版;也可参看刘国翰:《非营利部门的界定》,载《南京社会科学》2001年第5期。

  [5][6] 俞可平等著:《中国公民社会的制度环境》,北京大学出版社2006年版。

  [7] 孔德福:《2008:社会组织管理在创新中前行》,载《社团管理研究》2009年第2期。

  [8] 关于治理与善治的理论,可参看俞可平:《治理与善治》,社会科学文献出版社2000年版。

  [9] 王名:《非营利组织的社会功能及其分类》,载《学术月刊》2006年第9期。

 

  (作者:中央编译局当代马克思主义研究所研究员)