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中国社会治安体制改革:迈向“多中心治理”

发布时间:2012年08月10日 | 字体放大 | 字体缩小

作者:丁开杰 | 来源:《成都市委党校学报》2009年第5期

  维护社会治安是我国构建社会主义和谐社会的重要环节,也是加强党的执政能力建设的重要内容。没有良好的社会治安环境,也就没有良好的政治环境和经济环境,更谈不上发展。近年来,中央政府和各级地方政府在社会治安体制改革上陆续作了一些重大战略部署,并取得了一些进展,积累不少经验。但也面临不少问题,急需要进一步深化中国的社会治安体制。

  一、中国社会治安体制的变迁

  1、建国初期到20世纪70年代末:静态治安控制模式。19491978年的中国社会是一个总体性社会(total society),在这种社会体制下,国家为动员一切资源,实现军事、工业赶超目标的国防优先和重工业优先的战略,并为确保这一战略的实现,对社会生活实行了全面干预与控制。其主要特征是国家掌握了社会中绝大部分资源的控制和配置权,而个人要想获得最基本的生存条件,就必须也只能通过国家的制度性安排,即单位制度、户籍制度和身份制度来获取[7]。因此,在改革前的30年里,中国是一个社会结构分化程度很低的社会,表现出一种高度组织化管理的静态社会特征。与高度组织化管理的社会形态相适应,整个社会环境也相对封闭,治安问题也呈现静态特征,治安控制模式表现为中国共产党领导下的群众运动似的阶级斗争模式,形成了发动群众运动进行阶级斗争的静态治安控制模式。历史已充分证明,这种模式是消极或被动的。

  220世纪80年代以来:动态治安控制模式。197812月,党的十一届三中全会召开,重新确立了马克思主义的思想路线、政治路线和组织路线,作出把全党工作的重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策,提出了改革开放的重要思想,实现了具有重大历史意义的伟大转折。在过去的30年里,随着改革开放的深入,中国的政治、经济和社会关系已经发生了巨大变化。比如,从经济来看,高度集中统一的计划经济体制被逐步打破,社会主义市场经济体制框架逐步建立,所有制结构、分配方式发生了重大变化。从政治上看,对内改革的深化和对外开放的扩大改变着国内政治生活格局,与计划经济体制相适应的高度集权的政治体制不断受到冲击。从思想文化看,伴随着改革开放的进程,教育科学文化事业不断发展,人们的思想观念和精神状态发生了可喜变化。与这三个方面的变化相对应,中国社会治安体制也发生了很大转变,开始从静态模式向动态模式转变,从单纯的管理转向寓管理于服务,从经验型管理转向法制化、规范化建设,从单一主体管理主体转向多元化主体参与。在原有治保会组织的基础上,治安联防、专职保安、安全员、信息员、志愿者等社会性和群众性的治安防范队伍不断壮大,群众的安全防范意识增强,维护社会治安秩序已经有了更加广泛的社会基础。

  二、主要的中国社会治安体制

  多年来,中国已经形成了一些有效的社会治安体制,主要包括群防群治体制、社会治安综合治理以及最近的平安建设体制等。这些体制之间内在地具有一定联系性,相互影响,相互继承,构成中国社会治安管理的基础。当然,在新阶段,面对新形势,它们也正处在不断完善和丰富的过程中。

  1、群防群治体制。建国以来,中国形成了群防群治的社会治安管理形式。从治保会到治安联防队,再到专业的保安服务公司,群防群治体制不断得到完善。建国初期,在镇反肃反运动中,全国城乡各地普遍建立了治安保卫委员会(即治保会)。这种组织是群众性自治组织,是公安机关依靠群众维护社会治安的重要力量,也是群防群治工作的起源。改革开放后,到20世纪80年代初,我国从农村到城市逐步建立治安联防队。这是一支由企业出人、出资而建立的专门维护社会治安、由公安机关直接管理的队伍,它是新形势下对治保会的补充和发展,是适应改革开放初期群防群治工作的专门组织。198412月,随着我国改革开放的不断深入和社会主义市场经济的发展,广东省深圳市蛇口区公安机关组建了我国第一家保安服务公司——蛇口保安服务公司,中国保安服务业诞生。这是新形势下公安机关依靠群众维护社会治安的新探索,是群防群治工作在市场经济发展初级阶段的新尝试。随后,一些城市开始了创建保安服务公司的试点。19887月,国务院正式批准公安部《关于组建保安服务公司的报告》,各地保安服务公司逐步发展起来。

  1988930,全国人大常委会颁布《关于加强社会治安综合治理的决定》,公安部转发《关于加强新形势下城乡治保会工作的意见》的通知,第一次明确提出群防群治概念,并对进行群防群治的组织形式、工作机制做了明确定位。群防群治成为一个具有特定内容、固定的组织形式和工作模式的较为完整的概念[8]。根据上述决定和通知,群防群治是指在各级党委、政府的领导和专门机关的指导下,发挥企业事业单位和其他社团、群众组织的作用,把群众组织起来,预防和治理违法犯罪,协助公安机关维护所在地区、单位的治安秩序的一种组织形式和工作模式。

  20031120,第二十次全国公安工作会议召开。针对维护社会稳定工作面临的新形势、新情况,周永康部长在会上强调指出,要“充分运用社会资源维护治安,探索新形势下专门工作与群众路线相结合的有效实现形式。加强治保组织和群防群治队伍建设,探索成立治安志愿者协会等新型群防群治组织形式;积极发展保安服务业,推进公共安全服务产业化;发挥保险业对维护社会治安、维护公共安全的作用”[9]

  2、社会治安综合治理体制。在我国,社会治安管理光靠公安机关一家是难以胜任的,必须走社会化道路,必须把社会治安综合治理和引进市场化运作机制结合起来。1982年,中共中央5号文件正式提出要开展“社会治安综合治理”,要求“在整顿治安中,把各条战线、各个部门、各个方面的力量组织起来,采取思想的、政治的、经济的、行政的、法律的各种措施和多种方法,推广适合各种情况的安全保卫责任制,把综合治理真正落实到各个方面”[10]。时隔9年后,19913月,《全国人民代表大会常务委员会关于加强社会治安综合治理的决定》将这一原则用法律形式确定下来。该决定第三条明确规定:“社会治安综合治理必须坚持打击和防范并举,治标和治本兼顾,重在治本的方针”。此后,多个相关文件的出台使得中国社会治安管理的实践越来越向社会的有机化、联动化、综合化、整体化方向发展。1993年,中央社会治安管理综合治理委员会等五个部门发出《关于社会治安综合治理领导责任的若干规定》;1996年制定《1996-2000年全国社会治安综合治理工作五年计划》和《关于加强社会治安综合治理基层基础工作的意见》,等等。中国开始出现民警责任区、社区警务等新型警务模式,从派出所到责任区警务室、社区警务室,区块越来越小,警力进一步下沉,更好地联系群众,更好地发动社会各阶层的力量来参与治安管理。

  到了20019月,党中央、国务院重申“打防结合、预防为主”的方针,明确提出建立和完善社会防控体系的任务。中共中央、国务院在《关于进一步加强社会治安综合治理的意见》(2001年9月5)中提出:“企事业单位包括非公有制经济组织在社会治安综合治理工作中,加强单位内部的治安管理和防范工作,防止违法犯罪案件的发生。同时,要积极参与所在地区的社会治安综合治理工作。”这是对社会治安综合治理工作适应形势发展、与时俱进提出的重要要求。作为一种相对于传统总体性治理的新型国家治理模式,社会治安综合治理体制具有了四个方面的特征,一是治理主体的多元化;二是治理手段的多样化;三是治理结构的网络化;四是合作治理与多中心治理的萌芽[11]P135

  3、平安建设体制。随着党的十四大提出建立社会主义市场经济、党的十五大提出依法治国的基本方略,社会治安综合治理模式有了发展[12],开始进入以“平安建设”为特征的动态治理阶段。在2003年中央综治委南昌会议推出平安建设的经验后,平安建设在全国城镇乡村迅速展开。各地还结合实际开展了平安社区平安乡镇平安大道平安铁道线平安校园平安家庭平安医院平安油区平安寺庙等基层平安创建活动,积小平安为大平安。2004年,在全国综合治理工作会议上,时任中央政法委书记罗干同志明确提出,要“按照‘政府引导、社会参与、市场运作、群众受益’的思路,推进社会治安工作的社会化、法制化、科技化”。在实践中,一些部门对群防群治工作面临的复杂难题进行了有益探索。比如,由政府推动单位和个人参与安全村、安全居民住宅小区、企业地方共建安全社区、安全文明校园等各种形式的基层安全创建活动。这些探索把群防群治作为社区建设的组成部分,以社区建设的形式带动群防群治,推动了社会治安综合治理的发展。

  三、中国社会治安管理形势

  国际经验表明,当一个国家人均GDP进入1000美元到3000美元的时期,既是加快发展期,也是矛盾凸显期。目前,我国已经进入人均GDP1000美元阶段,历时性和共时性的社会问题纠结在一起。随着社会主义市场经济的不断发展工业化、城镇化的加快推进经济结构、产业结构、社会结构发生了重大变化经济成分、就业方式、组织形式、利益关系和分配方式日趋多样化人员流动性大大增强越来越多的“单位人”变成“社会人”各种新型经济组织、社会组织不断增多既促进社会的发展进步也给社会治安管理带来一系列新情况、新问题[13]

  1、刑事犯罪正处在新的高峰期。建国后的60年来,中国经历过5次犯罪高峰(三次犯罪高峰是在计划经济、封闭的条件下发生的)。第一次是在建国初期的1950年。其背景是两种社会制度的交替,新旧政权的更迭。第二次是在三年困难时期的1961年。第三次是在文化大革命期间的1973年。第四次是改革开放后的1981年。随着社会结构的转型,引发了一些人道德丧失、价值观念堕落。第五次是自20世纪80年代中期以来正在运行的高峰期[15]。这次犯罪高峰持续的时间长、案件上升的幅度大、犯罪类型与手段繁多、危害严重,是前几次所不能比拟的。有资料显示,20世纪90年代中期发案率上升到80年代前半期的8倍;1999年全国公安机关共立案225万件,比1998年上升3%2000年共立案363万件,比1999年上升61%2001年,446万起,上升22.9%2002年,434万起,下降2.7%2003年,439万起,又上升1.2%。总体上,刑事犯罪处在高峰期。

  此外,社会治安形势呈现出继续恶化的趋势还体现在严重危害社会治安的刑事案件居高难下,经济犯罪增长。比如,暴力犯罪及恶性案件所占的比重大、危害性加大;经济犯罪数量增加且手段高科技化,侦破难度大;涉爆涉枪涉国家安全案件增多等。公安部数据显示,2007年,全国公安机关共立危害公共安全犯罪案件16.3万起,同比下降1.5%2007年,经济犯罪案件出现新的犯罪增长点,全国公安机关共立破坏社会主义市场经济秩序犯罪案件8.4万起,比2006年上升4.2%,自2004年以来连续第4年出现了明显上升。虽然刑事犯罪案件发生率的高低不能准确反映出不同质的社会状态,其数据高低比较也不能简单地采用同一参照系,无法用来直接衡量社会治安环境的好坏,但是这些数据至少证实了一个事实,即犯罪数量增幅加大了人们对社会安全隐患的担忧,导致人们对社会整体环境安全感的依赖关系处在变量状态。

  2群体性事件呈高发态势由于我国正处于社会转型期,社会矛盾错综复杂,由此引发的群体性事件不仅数量增多,而且冲突的规模扩大,对抗性明显增强,动辄冲击党政机关、堵塞道路交通,甚至出现打、砸、抢、烧等违法犯罪活动。1993年到2003年间,我国群体性事件数量已由1万起增加到6万起,参与人数也由约73万人增加到约307万人[16]2008年发生的群体性事件规模之大、影响之广,更是前所未有。贵州瓮安“6·28事件、陕西府谷“7·3事件、云南孟连“7·19事件、深圳宝安“11·7事件、甘肃陇南“11·17事件、广东东莞“11·25事件等等,均在全国范围内产生了较大影响。目前,引发群体性事件的主要原因有三,一是百姓权利的觉醒,维权意识明显提升。二是在改革进程中,社会利益的多元化,必然带来利益的碰撞和深层矛盾的暴露。但是由于官民沟通渠道不畅,群众合理利益诉求遭遇体制性迟钝的冷处理,以致干群矛盾、商民矛盾持续积累,最终积累成民怨,可能随时喷出,酿成群体性事件。200915日的《人民日报》报道,根据最新调查显示,96.8%的网友认为政府社情民意通道不畅通,政府反馈不及时、有推诿塞责现象、沟通渠道形同虚设。百姓和政府交流、沟通的渠道不畅通,政府不问百姓事,将百姓置于有理无处讲、有冤无处诉、合理诉求无人满足的尴尬境地,势必“逼”出波及面较广的集体无理性发泄[17]。三是金融危机的爆发,是引发群体性事件的一大“催化剂”。收入减少、就业难度大,将会导致社会情绪波动,为群体性事件的发生埋下伏笔。

  3、社会治安管理的对抗性增大。10多年前相比,我国治安状况、公安部门担负的任务无论是刑事、治安案件发案率,还是特种行业、公共场所新增数和出入境人员、外来流动人口总量,都出现了较大幅度的增长,相比之下,公安警力的增加速度却远远滞后。目前,世界发达国家警察与人口的平均比率达万分之35,我国仅为万分之11.4,远远低于世界发达国家,甚至低于巴西、印度等发展中国家。与此同时,社会治安管理的对抗性却在增大,从而导致民警伤亡数的增加。从建国初期到1995年的46年间,全国公安民警牺牲4425人,负伤近8万人。而在1996年至2002年短短7年间,警察牺牲的人数竟然达到3600余人,负伤数万人,平均每年警察牺牲人数达到500人。另据公安部公布的数字,2005年上半年,全国公安机关因公伤亡民警3382人,其中因公牺牲170人、因公负伤3212人;因在执法过程中遭遇暴力阻碍而牺牲的23人、负伤1803人,分别占牺牲、负伤人数的13.5%56.1%2008年,全国公安机关又有486名民警因公牺牲。导致这种状况的原因很多,但其中的一个重要原因是违法犯罪暴力化倾向日益严重。一些犯罪分子由于各种各样的原因,心理严重失衡,一旦遇到偶然因素的刺激,就铤而走险,采取极端行为实施犯罪、报复社会。这些犯罪分子遇到抓捕时穷凶极恶,动辄使用枪支弹药、刀具凶器对抗法律,导致民警伤亡较为严重。警察的权威受到了前所未有的对抗性挑战[18]

  现代化研究专家认为,“现代性产生稳定性,而现代化却产生不稳定性”,“犯罪现象的当代观察家和犯罪历史学家都把工业革命的出现看作是犯罪发展的分水岭”[19]P136。中国的现代化进程同样也是如此。在经济社会急速转型期,中国的社会治安管理面临着严峻挑战,很多问题亟待解决。当前,尤其需要关注如下四个重点领域的社会治安管理:一是城市化和工业化发展带来的农村社会问题;二是中国社会主义市场经济体制的建立和完善带来的非公经济问题;三是流动人口的管理问题;四是全球化时代和风险社会下形成的非传统性安全问题,成为中国社会治安管理面临的新挑战。

  四、讨论和结语:多中心治理与社区导向

  近现代以来,社会控制方式广泛利用了各种技术手段,比如监视相机、监听设备、遗传物质分析技术等。人们并不是简单地用新的社会控制形式来替代原有的社会控制形式,也就是说这并不是一个新旧替换的简单问题。控制越轨行为的传统方法仍然继续使用,但是新的法律、技术和机构的采用则使得人们的生活受到社会控制的范围逐步扩大。此外,近现代社会控制还有一个特征是各个不同社会控制点和控制资源之间的界限正在模糊,而在先前,这些各个不同的社会控制点和控制资源之间是相互独立、界限分明的。它们之间的联合可以是“垂直联合”,个人、社区和大量公共组织都参与到了政府资助的项目中;也可以是“水平联合”,即公共机构和私人机构被鼓励加入到“多边机构”间的伙伴关系中,越过了传统以来各自的管辖权限。这些新情况表明的实际上就是向多中心治理转变的趋势。

  多中心治理理论是由2009年诺贝尔经济学奖获得者埃利诺·奥斯特罗姆正式形成的。1998年,她发表《公共事物的治理之道:集体行动制度的演进》一文,指出对部分公共事物实行自主治理的可行性和有效性,标志着多中心治理理论的正式形成。奥斯特罗姆强调,作为对市场派和政府派的批判,多中心治理的倡导者并不完全否定市场化改革和官僚制的作用,而是认为过度相信市场化和官僚制都是不足的,人们应该扩展观察和分析问题的角度,协调运用多个权力中心和组织机制来共同治理公共事务,达致公共治理的高效率。在当代中国,如果说社会治安公共产品的供给存在短缺问题,那么,一个重要的制度原因就是目前中国政府部门单一主体供给社会治安产品的问题比较突出。在社会治安管理上,强调党的领导、政府主导是必要的,但仅靠政府部门难以有效增加公共品的供给。随着改革开放和社会主义市场经济的建立与完善,社会治安管理工作面临的环境和条件已经发生很大变化,一些传统的社会治安控制手段表现出明显的滞后性,原有的运行机制和管理体制也难以适应新的需要。处在全面、加速转型阶段的中国社会,变革的速度远远超过了既有的社会控制及其自我调整的速度,从而使整个社会控制出现了不同程度的弱化。因此,应当借鉴多中心治理的理念,由政府、社会、企业等多种主体共同参与[29],最终形成一种政府和公民共同对社会生活进行合作管理的社会治理方式。

  “第三条道路”理论的领军人物吉登斯也有类似的思想。在社区安全问题上,吉登斯主张以警察与社区合作的“合作式治安”取代传统的“专业化治安”。“合作式治安”不仅意味着把公民的力量吸收到维护社会治安的活动中来,而且还意味着改变警方特有的思维方式。目前,世界上大多数国家采用“专业化治安”模式。这种模式自20世纪50年代以来就逐渐得到推广。“专业化治安”的侧重点在于惩治严重犯罪,并且是通过集中警力的方式来打击这些犯罪,包括在国际层面上同犯罪作斗争。但是,全球化所包含的权力下放含义在适用于其他领域的同时也适用于社会治安的领域。一种经过更新的侧重犯罪预防而不是法律执行的模式,将同治安与社区力量的重新结合紧密配合起来。警察与他们应当为之服务的对象的分离常常会导致一种“被围心态”(siegementality),因为警方与普通公民之间缺乏经常性的联系。吉登斯认为,为了发挥切实有效的作用,政府机构、刑事司法系统、地方组织和社区组织之间的合作关系必须是包容性的(inclusive),所有经济群体和种族群体都应该被吸收进来。政府和企业应当携起手来,以帮助修整破败的城区[30]。这些思想对指导中国社会治安体制的改革均具有较大的启示,在未来的探索需要加以消化和吸收。