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社会管理体制的基本阐释、变迁动力与阶段划分

发布时间:2012年03月01日 | 字体放大 | 字体缩小

作者:丁开杰 | 来源:《重庆社会科学》2012年第2期

  当前,我国经济社会发展进入了重要战略机遇期。但与此同时,我国也进入了社会矛盾凸现期。一方面,随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立,经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式愈趋多样化,社会问题增加,社会矛盾增多;另一方面,自20世纪80年代以来,人类社会逐步进入全球化时代和风险社会,开放的中国也面临各种社会风险和突发性事件,社会管理难度在加大,社会管理法规亟待完善,社会管理体制亟待创新。我国各级政府正在积极推动加强和创新社会管理的工作。从历史比较制度的角度研究中国社会管理体制变迁,对完善我国社会管理体制,提高社会管理科学化水平具有较强的理论意义和实践价值。

一、对社会管理体制的基本阐释

  从国内外的研究来看,社会管理体系的要素主要包括社会管理理念、社会管理体制机制、社会管理的财政保障、社会管理方式、社会管理的组织结构、社会管理法律法规、社会管理人才队伍建设等。这些要素不是绝对分开的,而是相互联系的。其中,社会管理体制是关键要素。目前,大家对社会管理体制主要形成了如下一些基本观点。

  (一)社会管理行为和社会管理措施都源于社会管理理念,而在不同的社会管理理念下,对社会管理和社会管理体制的理解也不一样社会学和政治学学者对社会管理给出的定义,大致可分为广义和狭义的两种含义。其中,广义的社会管理是指整个社会的管理,即指包括政治子系统、经济子系统、思想文化子系统和社会生活子系统在内的整个社会大系统的管理。狭义的社会管理主要指与政治、经济、思想文化各子系统并列的社会子系统或者社会生活子系统的管理。此外,研究者对社会管理体制的理解也不同,如龚维斌认为,社会管理体制是围绕社会管理活动所建立的一系列制度、规范和措施,目的是为了处理社会事务,协调社会利益关系,解决社会问题,化解社会矛盾,满足公众正当的社会需求,保障社会有序运行,维护社会和谐稳定(龚维斌,2010)。杨宜勇则认为,社会管理体制是不同社会群体通过相应组织在社会管理领域相互制约和相互合作的互动机制。它是与经济管理体制、政治管理体制和文化管理体制相平行的(杨宜勇,2011)。中央编译局社会管理创新研究团队的何增科教授认为社会管理是政府和民间组织运用许多资源和手段,对社会生活、社会事务、社会组织进行规范、协调、服务的过程,其目的是为了满足社会成员生存和发展的基本需求,解决社会问题,提高社会生活质量。相应,社会管理体制是国家就各种社会管理主体在社会生活、社会事务和社会关系中的地位作用、相互关系及运行方式而制定的一系列富有约束力的规则和程序性安排,其目的在于整合社会资源协同解决社会问题,规范社会运行,维护社会秩序。社会管理体制的制度要素至少包括社团管理体制、社会保障体制、社会治安体制、社会应急体制、社会服务体制、社区管理体制、社会工作体制和社会政策决策体制等。而在当前的中国,由于政府是社会管理的主导性主体,因此,社会管理体制也可以被等同于政府社会管理体制(何增科,2008)。

  (二)政府社会管理职能是动态变化的,不同时期的社会管理体制也不同。在任何社会,政府的社会职能都是必须的,但社会管理职能作为一项独立于政治职能、经济职能的政府职能,是随着社会结构的变迁及社会问题的出现才有的事情。当社会由政治国家和私人领域的两维结构变成了政治国家、市民社会、私人领域三维结构时,在国家利益、个人自由以外,产生了社会公共利益,产生了公法及公共组织对社会公共利益和社会公平秩序的维护,也就出现了政府作用的新领域——对社会进行管理[1]。当然,政府的社会管理职能也是不断变化的。在传统社会里,政府的社会管理职能内涵较为简单,主要限于维护法律秩序和征收赋税等。而到了现代社会,政府的社会管理内涵日益丰富,出现了传统社会中没有的或较不重要的许多社会管理事务,特别是经济管理事务方面。并且,现代社会管理是政府干预与协调、非营利组织为中介、基层自治为基础、公众广泛参与的互动过程。

  与政府社会管理职能的变化相应,不同历史时期的社会管理体制也不同。从1949年建国以后到1978年的30年中,在高度集权的政治体制和计划经济体制基础上,我国建立了“国家——单位——个人”的一元主体社会管理格局。执政党和政府成为社会管理的唯一主体。当时的社会管理体制包括作为国家的社会控制和福利供给职能的延伸的单位体制,“议行合一、政社合一”的人民公社体制,作为单位体制补充管理单位体制以外的城市居民的街道办事处和居民委员会体制(街居制),依靠政治-身份来划分的阶级分类体制并辅之以运动式、批斗式的政治管理方式,作为党和政府的传送带的群团组织,城乡分割限制人口自由流动的户籍制度等。

  改革开放以后,我国传统的社会管理体制不断瓦解,现代社会管理体制逐步建立起来,它是适应工业化、城市化、信息化、市场化和全球化的新的社会现实而对相对独立于政治和经济子系统的社会子系统的制度化管理,包括社会管理格局和社会管理体系两个方面。其中,现代社会管理格局是政府、企业、民间组织和公民等多元主体对社会生活、社会事务和社会行为的合作管理。社会管理体系则是围绕社会整合、社会融合、社会保障、社会服务、社会工作、社会控制六大运行机制而建构的制度体系(何增科,2009)。

  (三)社会管理是社会控制和社会自治、管理和服务、强制性秩序和自发性秩序的有机结合,既包括党和政府对社会的管理,也包括社会的自我管理在任何国家,一个稳定、和谐与发展的社会都离不开有效的社会管理。因为社会事务纷繁复杂,社会问题各式各样,社会需求千差万别,利益关系错综复杂,需要多元化的治理主体,不仅党和政府是社会管理的主体,社会组织、公民也是社会管理的主体(何增科,2011)。也就是说,在通常情况下,社会管理包括两类:一类是政府对有关社会事务进行规范和制约,即政府社会管理。政府通过整合社会资源,动员社会力量,为增进公共利益,依法对社会事务实施的组织化活动;一类是社会(即自治组织、非营利组织和公民)依据一定的规章制度和道德约束,规范和制约自身的行为,也就是社会的自我管理和自治管理。

  其中,政府的社会管理主要有三层内涵:第一,政府社会管理是对家庭、社会团体与社会自治所不能解决的社会事务的管理,这些社会事务涉及社会整体的公共利益、需要依靠国家权力与政府权威加以解决;第二,必须由政府管理的社会事务构成政府社会管理的主要内容,比如保障公民权利、维护社会秩序、协调社会利益、实施社会政策、管理社会组织、提供社会安全网、解决社会危机等;第三,政府社会管理的核心是社会政策,社会政策是政府干预社会的主要手段和基本措施,它决定了政府的其他社会管理手段。并且社会政策的核心是福利国家或福利社会政策(中国行政管理学会课题组,2005)。

  根据我国现阶段的特点和部门分工,进行社会管理的政府部门原则上可以分为两大类:一类负责社会公平,主要手段是提供社会公共服务和公共物品;一类是负责社会安全和社会稳定,主要手段是行政和司法。第一类政府部门包括教育、文化、卫生、民政、体育、劳动社保等部门,第二类政府部门包括公安、司法、安全、社团管理、安全生产等部门(丁元竹,2007)。

二、中国社会管理体制变迁的推拉动力

  与经济的发展类似,在改革开放的大背景下,中国社会管理体制的变迁存在内外两个推拉的力量[2]。一个力量是改革实践,它推动了社会管理理念的更新和新话语的出现,即从内部产生推力;一个力量是国外新公共管理思想、治理善治等理论的兴起,它影响了社会管理理念的更新并指导了具体的社会管理体制改革实践,即从外部产生拉力。前者可以说是改革的结果;而后者则是开放的结果。

  一方面,从内部来看,改革实践不断推动社会管理理念更新和社会管理体制的变迁在改革开放之初,中国国内首先就开展了一次针对真理标准的大讨论,使人们在思想进行了一次大解放,为改革开放奠定了思想上和理论上的基础。进入20世纪80年代初期,随着改革开放的深化,我国从国外开始引进社会管理这个相对独立的概念。但是早期的社会管理还带有计划经济的浓厚色彩和价值取向,也代表了前苏联及东欧计划经济国家社会管理的基本思路和价值取向。这种社会管理理念在相当长一个时期内影响了我国的公共服务供给(丁元竹,2007)。进入20世纪80年代中后期,中国的社会管理理念不断更新,社会管理变得越来越重要,制定和修正相应的政策、法规和制度成为迫切需要,社会管理体制问题到了党和政府的高度重视。进入20世纪90年代后,党和国家更是高度重视政府职能的转变。1993年,中共十四届三中全会审议通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,“市场经济”写入了政府文件。中央政府开始强调政府经济部门要转变职能,加强政府社会管理职能,保证国民经济正常运行和良好社会秩序。

  21世纪以来,随着社会主义市场经济体制的初步建立和完善,党和政府的社会管理理念不断更新,社会管理体制进一步变迁。2002年,党的十六大强调,要完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能,改进管理方式,保持良好社会秩序。2005221日,胡锦涛总书记在中央政治局第二十次集体学习时,更进一步着重提出了社会管理的问题,他指出: 要适应社会主义市场经济发展和社会结构深刻变化的新情况,深入研究社会管理规律,更新社会管理观念,推进社会建设和管理的改革创新,尽快形成适应我国社会发展要求和人民群众愿望、更加有效的社会管理体制,以提高执政党管理社会事务的本领。接着,20063月,中国政府制定的《国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》,明确提出加快建设服务型政府、责任型政府、法治型政府。建设服务型政府,就是要让政府由全能型、管理型向有限服务型政府转变,由政府本位、官本位体制转向社会本位、公民本位。20061011日,中国共产党第十六届中央委员会第六次会议通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,明确指出:加强社会管理,维护社会稳定,是构建社会主义和谐社会的必然要求。必须创新社会管理体制,整合社会管理资源,提高社会管理水平,健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,在服务中实施管理,在管理中体现服务。到2007928日,胡锦涛在党的十七大讲话中提出了“坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展,按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求推进各项事业的改革和发展。”科学发展观的提出为社会管理提供了新的理论指导思想。它标志着中国的社会管理真正地开始以“公平正义”和“服务”作为主导价值,并且更加强调服务,强调了民本化、人性化、科学化、规范化、民主化的社会管理理念。

  除了中央政府对社会管理体制改革创新的宏观倡导以外,各级地方政府也在积极实践,推动社会管理体制的改革和创新。一些地方在社会建设过程中探索和积累了不少健全社会管理体制的好做法、好经验。一是不断完善诉求表达机制。立足诉求表达,支持公众参与;立足情绪疏导,协调公众参与;立足矛盾化解,引导公众参与。二是以创新促管理。统筹推进社会管理制度建设和城乡一体化制度建设,促进形成城乡发展一体化新格局。三是加强应急管理区域合作。实行应急管理区域合作,在相邻的地区建立应急管理联动机制。四是充分发挥企业作用,把社会管理创新与企业社会责任结合起来,增强企业的社会责任感(丁元竹,张强,张欢,2011)。

  另一方面,从外部来看,西方新公共管理思想、治理善治理论的兴起和具体实践不断影响中国社会管理体制的变迁中国学术界对社会管理体制的研究经历了由冷到热的过程。从1994年,学术界开始对中国社会管理问题进行研究,但在2004年以前,此方面的研究数量一直处于每年不足400篇的低水平状态。2004年之后,随着和谐社会理念的提出与社会管理问题被提上日程,社会建设、社会管理、社会组织、公民社会等正在成为学术界,特别是社会学、政治学与行政学、公共管理学等学科研究的热点(陆文荣,2011)。研究成果数量开始急剧上升,2005年达到高峰,此后,成果数量便一直保持在相对较高的水平。

  从话语角度来看,中国在社会管理理念上受到国外社会公共管理新趋势的影响。新公共管理运动兴起于20世纪80年代后期和90年代初期。这种社会管理理论倾向于把决策制定(掌舵)和决策执行(划桨)分离的体制。为了实现两者分离,新公共管理主张通过民营化等形式,把公共服务的生产和提供交给市场和社会力量来成承担,建立政府、企业和社会之间的合作机制。而政府主要集中于掌舵性职能,如拟订政策、建立适当的激励机制、监督合同执行等,引导它们为实现公共利益的崇高目标服务。顺应全球社会公共管理新趋势,中国加快了传统的“经济管理为主”向现代的“社会管理为主”的转变,不断完善政府的社会公共管理职能,从实施全面管理的“全能政府”转变为实施公共管理的有限政府。

  此外,20世纪七八十年代社会组织作为一种新兴的力量进入了人们的视野。公民社会的萌芽和发展为建构一个网状治理结构和扁平化社会的到来提供了支持。在20世纪80年代末90年代初后,治理理论也随之成为一种全球新兴的社会管理理论这种理论强调,政府应该通过和市场部门、社会组织通力合作,共同对社会生活进行规划和管理。进入21世纪,治理和善治理论也成为了我国学界的重要话语。按照这种理论来看,在改革开放前的很长时间里,传统的社会管理依托行政体系,通过社会生活实施控制来维护社会稳定,追求的目标是政府本位的“善政”,而改革开放以来尤其是党的十六大以来,新型社会管理追求的目标是实现社会本位的“善治”,贯彻“以人为本”,以社会公共利益为核心,强调服务公众理念,达到兼顾各方面利益基础上的公共利益最大化。“以善治”理念引领社会管理创新,也正在推动着各级政府的具体实践。比如上海市静安区在社会建设中引入“善治”理念,提出构建和谐社区共同体,编制社会安全网络,从理念、机制、主体等方面积极探索创新社会管理工作,推行了一系列体现社会管理创新的公共政策[3]

三、改革开放以来中国社会管理体制的阶段性分析

  我们党历来高度重视社会管理工作,以毛泽东同志、邓小平同志、江泽民同志为核心的党的三代中央领导集体和以胡锦涛同志为总书记的党中央,团结带领全党全国各族人民,在不同历史时期分别做了大量卓有成效的奠基性、开创性工作,初步形成了中国特色社会主义社会管理体制。

  何增科教授的研究认为,新中国建立60年来,我国社会管理体制的演变经历了四个阶段。第一个阶段从1949年到1978年,是传统社会管理体制形成和巩固的阶段,其特征是执政党和政府是社会管理的唯一主体,依靠严密的社会控制来维持社会秩序,实现了平均主义的分配,但窒息了社会的创造活力,牺牲了个体的自由和权利。第二个阶段从1978年开始到1992年,是传统社会管理体制趋于解体阶段,其特征是高度集权的政治体制逐步为适度行政性分权的政治和行政体制所取代,政治和经济逐步分开,私人经济部门在公共部门旁边成长起来。第三个阶段从1992年十四大到2002年,是现代社会管理体制奠定基础阶段,其特征是社会主义市场经济体制目标正式确立,个体和私营经济较快发展,民间组织管理从定期清理走向了依法登记管理,城市社区建设提上了党和政府的议程。第四个阶段从2002年党的十六大到现在,是现代社会管理体制自觉构建阶段,其特征是明确了社会管理的领导体制,社会体制改革正式提上党和政府的议事日程(何增科,2009)。在借鉴何增科教授的划分方法的基础上,本研究以“利益分化”和“社会流动”为两个重要的参照向度,把我国改革开放以来的社会管理体制变迁划分为如下四个阶段:

  第一个阶段从1978年至1984年,以社会维稳为主要特征在改革开放初期,政府的主要工作集中在平反,维护社会秩序,恢复经济生产。管理体制改革的重点是经济管理和行政管理。这可以从1978年到1984年的国务院《政府工作报告》中体现出来。

  1978年的《政府工作报告》强调,“我们要加速实现社会主义的四个现代化,必须坚持以阶级斗争为纲,坚持无产阶级对资产阶级的斗争”,“干部要守法,群众要守法,人人都要守法。要依靠广大人民群众,加强社会治安,同各种违法犯罪行为作坚决的斗争”(1978年国务院政府工作报告)。1979年的《政府工作报告》有了一个转变,即“从今年起,把全国工作的着重点转移到社会主义现代化建设方面来”,但是“承认阶级斗争还没有结束,同时承认今后再不需要也再不应该进行大规模的急风暴雨式的群众阶级斗争。承认社会主义社会还有敌我矛盾和人民内部矛盾,必须严格区别和正确处理这两类矛盾,解决敌我矛盾用专政的方法,解决人民内部矛盾用民主的方法,团结——批评——团结的方法”(1979年国务院政府工作报告)。1980年的《政府工作报告》,也是《关于19801981年国民经济计划安排的报告》几乎全是谈经济工作,对社会管理没有涉及。

  1981年是一个有分水岭意义的一年。这年的《政府工作报告》提出了“物质文明和精神文明”两个文明,强调“我们从事社会主义现代化建设,不仅要建设高度的物质文明,而且要建设高度的精神文明。这两者是密切联系不可分离的。我们只有在建设高度的物质文明的同时,建设高度的社会主义精神文明,才能保证我国国民经济的持久发展,保证物质文明建设的社会主义方向”(1981年《政府工作报告》)。1982年开始制定第六个五年计划,全称是《国民经济和社会发展第六个五年计划》,社会内容第一次进入了国家发展规划。而这一年的《政府工作报告》的内容也开始涉及教育、科学、文化事业的发展。报告提出,“不断提高全体人民受教育的程度和科技文化水平,既是保证现代化物质文明建设的重要条件,又是加强社会主义精神文明建设的重要内容。第六个五年计划安排教育、科学、文化、卫生、体育事业的经费占国家财政支出总额的百分之十五点九,其中一九八五年将达到百分之十六点八,比第五个五年计划期间的百分之十一有了较大的提高。应该承认,这方面的经费还是比较少的,但是限于财力,目前只能做到这一步。今后随着经济的发展,这方面的经费还要逐步增加”。此外, 1982年的《政府工作报告》还有一个特点,就是除了继续强调社会治安综合治理外,开始强调控制人口的增长。报告强调,“第六个五年计划期间,要严格控制人口增长。根据今年七月一日的普查,我国人口已经超过十亿。今后人口的年自然增长率,必须控制在千分之十三以下。必须采取切实可行的措施,普遍提倡晚婚,提倡一对夫妇只生一个孩子,严格控制第二胎,坚决杜绝多胎生育,控制人口增长,否则就将影响国民经济计划的实现和人民生活的改善”。

  1983年,《政府工作报告》在继续强调教育科技文化建设的同时,则首次出现了“政法工作”,指出“为了保障现代化建设的顺利进行,必须继续加强社会主义民主和法制的建设,加强政法工作,努力消除国家和社会生活中各种违法乱纪的消极现象,实现社会风气的根本好转,进一步巩固和发展安定团结的政治局面。加强和改革政法公安工作,实行综合治理,是实现社会治安和社会风气根本好转的基础一环”(1983年《政府工作报告》)。1984年,我国政权和法制建设进一步加强,社会治安情况明显好转。根据一九八三年九月人大常委会第二次会议通过的《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》,全国依法开展了打击严重刑事犯罪活动的斗争,收到了很大效果,刑事案件发案率下降,既保护了广大群众的利益和安全,又教育挽救了一批失足的青少年。这场斗争,维护了法制的尊严,保障了社会的正常秩序,促进了社会风气的好转,得到全国人民的热烈拥护,已取得巨大的成绩,今后要进一步同综合治理社会治安的其他措施配合进行(1984年《政府工作报告》)。

  从以上分析,我们均看出,在改革开放初期,政府的主要工作集中在平反,维护社会秩序,恢复经济生产。因此,管理体制改革的重点是经济管理和行政管理。

  第二个阶段从1984年至1992年,以社会流动逐渐增加为特征198410月召开的中共十二届三中全会,通过《中共中央关于经济体制改革的决定》,第一明确提出,社会主义经济是“在公有制基础上的有计划的商品经济”,突破了把计划经济同商品经济对立起来的传统观念。1992年年初,邓小平同志南巡发表重要讲话,使人们在计划与市场关系问题上的认识有了新的突破。10月召开党的十四大,则明确提出了社会主义市场经济体制是中国经济体制改革的目标模式,遵循“效率第一,公平第二”的分配原则。由于原来控制人们身份改变的行政措施的有效性减弱甚至消失,社会成员由利益机制推动,大量流向一些收入较高的行业,这导致社会流动迅速增加。城市经济体制改革以来的社会分化和社会变迁,加大了处于不同类别、不同等级之中的城市间的异质性,也加大了处于同类、同级的城市间的异质性,拉大了它们在社会现代化进程中的差距。即使在同一城市中,处于不同组织(单位)中的个人,也随着单位之间的分化、社会流动的增加而拉大了收入、职业声望、社会地位和社会权力方面的差距(杨善华,2011)。随着社会主义市场经济体制的确立,各种社会生产要素开始流动,社会管理的改革开始日益紧迫。

  第三个阶段从1992年到十六大,以政府职能转变为特征在这个阶段,既有内生变量,也有外生变量,要求政府职能不断转变,推动社会管理体制的变迁。内生变量是社会主义市场经济体制的初步建立,我国迈入社会转型的加速时期,人流、物流、资金流和信息流的跨区域流动加快,对社会管理体制提出新的要求。外生变量是中国加入WTO和遭遇2003年的非典(SARS),推动中国完善社会保障体制,建立应急管理体制。

  首先是明确了社会主义市场经济体制目标,进一步激发了市场和社会的活力。社会的活力主要表现就是社会中产阶级的成长壮大和社会组织的大量涌现。市场经济强调法治和产权,这是中产阶级和社会组织成长的重要土壤。同时,这一时期在农村,实行的“包产到户”冲破了“三级所有、队为基础”的国家对农村的渗透与控制,打破了政府单一中心的社会管理格局;农民自发组建的村民委员会,标志着“自我治理”的开始。在城市,“单位人”开始向“社会人”转变;城市社区建设,标志着社区自治精神的回归。在国家与社会关系上,第三部门的兴起打破了政府单一中心的社会管理格局,弥补了政府和市场能力的不足。公民社会的萌芽和发展为建构一个网状治理结构和扁平化社会的到来提供了支持。

  而在此过程中,党和国家一直在探索和完善我国社会主义市场经济体制条件下的政府职能定位。从20世纪90年代中期开始,从中央到地方都开始重视社会管理体制的改革创新。199836日,国务院秘书长罗干在九届全国人大一次会议上作了《关于国务院机构改革方案的说明》的报告,提出“把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来”,明确地把加强社会管理作为政府职能转变的目标。党的十六届三中全会明确提出了我国政府有四项基本职能,即经济调节、市场监管、社会管理、公共服务,尤其是近几年尤为强调社会管理和公共服务职能。

  其次是我国于20011211日正式加入WTO,入世不仅提高了中国政府的国际地位,而且也有力地推动着中国国内全面的改革进程,包括中国的社会管理体制。加入WT要求政府分离政府的社会管理职能,应大胆向社会组织分权,将政府所承担的专业性、技术性、服务性和协调性工作从政府职能中分离出去,交给社会中介组织、社会公共服务组织、社会自治组织等。此外,加入WTO后,随着非公有制经济的更快发展和劳动力就业市场化程度的进一步提高,就业领域中的雇佣关系更加清晰,有关劳资双方的矛盾更加突出,逐步上升为最主要的群体关系问题,对政府社会管理及维持社会稳定也提出了新的要求。尤其是对总量不足、保障不足的中国社会保障制度产生了正面的推动效应。

  第四个阶段是自十六大以来,以科学发展和建设和谐社会为主要特征在这一阶段,既有宏观形势的客观要求,也有典型案件或者机会窗口事件的发生,推动了社会管理体制的变迁。

  首先是从宏观背景来看,加入WTO以来,随着信息化在中国乃至世界的迅速发展,网络社会的到来,中国政府陆续对完善社会管理体制提出了要求,做出了部署。20039月,温家宝总理在国家行政学院省部级干部政府管理创新与电子政务专题研究班上的讲话中,对“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四项职能进行阐述和界定。其中,关于政府社会管理职能,他指出:主要包括政府承担的管理和规范社会组织、协调社会矛盾、保证社会公正、维护社会秩序和稳定、保障人民群众生命财产安全等方面的职能。2003109日,党的十六大则提出,要“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能”。这是对我国社会主义市场经济条件下的政府职能的科学总结和高度概括。2004221日,国务院总理温家宝在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话中进一步指出:要“更加注重履行社会管理和公共服务职能,把更多的力量放在发展社会事业和解决人民生活问题上”(李军鹏,2005)。

  随后的十六届四中全会和六中全会的决定,都对改革和完善社会管理体制做出了专门的论述,一致强调要不断加强社会建设和社会管理,努力推进社会管理体制的改革创新。其中,2004919日,十六届四中全会通过《中共中央关于加强关于加强党的执政能力建设的决定》,对社会管理体制改革的总体布局做出了决定。《决定》要求,“加强社会建设和管理,推进社会管理体制创新。深入研究社会管理规律,完善社会管理体系和政策法规,整合社会管理资源,建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。更新管理理念,创新管理方式,拓宽服务领域,发挥基层党组织和共产党员服务群众、凝聚人心的作用,发挥城乡基层自治组织协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用,发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用,形成社会管理和社会服务的合力。健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系。加强和改进对各类社会组织的管理和监督”。

  此后,社会管理成为了我国管理体制改革的重点内容之一。20061011日,十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》。《决定》指出,“加强社会管理,维护社会稳定,是构建社会主义和谐社会的必然要求,必须创新社会管理体制,整合社会管理资源,提高社会管理水平,健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,在服务中实施管理,在管理中体现服务”。《决定》也明确指出实现“社会管理体系更加完善,社会秩序良好” 是2020年构建社会主义和谐社会所要达到的目标和完成的主要任务。2010年,党的十七届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》,则进一步提出要加强社会管理能力建设,创新社会管理体制,切实维护社会和谐稳定。

  其次是进入新世纪以来,SARS、禽流感,矿难等频繁发生的社会性危机事件给社会带来了许多不稳定的因素,为社会管理体制的完善增加压力,无形中形成机会窗口。

  一方面,“非典”的爆发变成改进政府管理和完善有关政策的外部动力。200345月,非典疫情暴发,我国内地24个省市先后发生非典型肺炎疫情,波及266个县市,严重威胁人民健康和生命安全,也严重影响我国经济发展、社会稳定和对外交往,造成了巨大损失。截止2003816日,中国内地累计病例5327例,死亡349人。偶发事件常常成为历史的拐点,危机同时也孕育着契机。非典对社会系统提出了诸多新的要求。非典给我们最大的一个教训就是如何建立应对突发性公共事件的应急机制。2003年,成为我国全面加强应急管理工作的起步之年。200311月,国务院办公厅应急预案工作小组正式成立,以制定、修订应急预案和建立健全应急体制、机制、法制(简称“一案三制”)为核心的中国应急管理体系建设全面起步。2005年,国务院印发《国家突发公共事件总体应急预案》。截至20115月,共制定国家级应急预案144件。

  另一方面,2008512142804秒,四川汶川发生理氏8.0级的强力地震,地震造成伤亡惨重,遇难人数超过8万。在汶川地震后,社会各界响应,中国的志愿者及其民间公益组织以前所未有的态势参加救灾工作。据不完全统计,奔赴四川在一线参与救灾的民间组织有300多家,而几乎所有的NGO都不同程度地参与到了全国各地的救灾工作中,介入的志愿者达到300多万。与以往显著不同的是,NGO普遍采取了联合行动,这种联合行动不仅有NGO之间的联合,NGO与志愿者之间的联合,也有NGO与地方政府的合作,NGO与企业的合作。汶川大地震后,国家陆续出台或修订了有关救灾应急方面的法律法规。我国首部针对地震灾后重建的行政法规《汶川地震灾后恢复重建条例》,在5天之内就起草完成并于当年68日颁布实施;200951日施行的新防震减灾法针对汶川大地震的经验做法作了修订或补充,包括强调地震防灾规划、强化过渡性安置等内容;201091日施行的《自然灾害救助条例》,对地震、洪灾、雪灾、旱灾等自然灾害救助作了全面规定。除了在推动应急法律制度适时调整以外,汶川大地震还带来了灾害意识的变化。

  2003年面对“非典”侵袭时的紧张失序,到2008年应对汶川大地震的冷静高效,巨大转变的背后是五年来的国家应急管理体系日趋完善的历程。自从2003年抗击“非典”之后,党中央国务院高度重视应急管理工作的经验和教训,部署了应急管理“一案三制”建设,即编制应对突发事件的应急预案,建立健全应急管理体制、机制和法制,全面实施我国应急管理体系建构的巨大社会工程。正是这种社会管理体制上的完善,使得2008年的汶川抗震救灾活动取得了巨大成绩。

结语:中国社会管理体制变迁的主要特征

  回顾中国改革开放30多年来的社会管理体制变迁,我们可以发现有四组力量或者四组重要关系在其中起关键作用。它们分别是:改革、稳定与发展的关系;效率和公平的关系;经济现代化和社会现代化的关系;政府、市场和社会的关系。这四组关系不仅仅是我们的主流发展话语中的常见词汇,更是具体生动的社会实践。同时,改革开放以来的中国社会管理体制变迁具有五个明显特征:一个是渐进特征;一个是非均衡特征;一个是开放动态特征;一个是社会管理载体社区化特征;一个是自下而上和自上而下结合的特征。

  首先,中国关于社会管理体制的建设是一个逐渐清晰的渐进式改革过程,在此过程中不断丰富其构成。在某种程度上,中国社会管理体制的变迁具有一种倒逼机制或被动性,直到最近阶段才出现了自觉构建的特征,也就是发生了从被动到自觉的转变。同样,在此过程中,中国出现了从社会事业到社会发展到社会建设,再到社会管理的理念转变和深化过程。

  其次,改革开放以来,我国经济体制改革、政治体制改革和社会管理体制改革经历了一个从非均衡走向均衡的过程,即从经济体制改革单兵突进到围绕经济体制改革政治体制,再到经济体制、政治体制、社会管理体制综合配套改革的过程。

  第三,改革开放以来,中国社会管理体制呈现出开放条件下的动态管理。一方面,现代社会管理体制是开放型的,在开放和市场经济社会,不确定和如何消除不确定是社会管理者面临的主要社会问题(刘继同,2004)。另一方面,改革开放引起中国社会总体性结构转型,社会结构由总体性社会向分化性社会转变,国家与组织(单位)关系由总体生存模式向独立生存模式转变。中国社会关系由简单化、两极化向复杂化、多极化转变,社会结构由同质化、静态化向异质化、动态化转变趋势明显。社会管理思想、原则与模式也发生战略性转变,由静态管理转变为动态管理(刘继同,2002)。

  第四,社会管理载体社区化或基层化,社区的基础作用和载体作用突出。改革开放以来,随着我国经济转轨和社会转型,单位制逐渐被打破,单位管理模式趋于失败,街居制在基层社会管理中扮演了更重要的角色。但是街居制也由于基层社会的巨大变迁而在管理上逐渐陷入困境。从20世纪90年代中期以来,随着政府转变职能的改革以及社会体制的改革,特别是由于住房的自有化、社会保障的社会化、就业和后勤服务的市场化,原来的“单位制组织”管理的范围大大缩小,社会管理的基础组织,也发生从“单位制组织”向“社区组织”的变化(李培林,201113)。社会管理载体社区化或基层化成为当前中国社会管理体制的一个重要特征。

  第五,中国社会管理体制的变迁是自下而上和自上而下结合的过程。在社会急剧转型期,中国社会管理体制的变迁首先大都来自于地方政府的创新实践推动。这些创新实践既有在宏观政策框架里的集成创新,也有突破原有政策框架的体制创新。其次,在总结地方政府的局部创新实践的基础上,国家政府从全局角度和整体视野出发提出全国性的社会管理体制改革意见和实施方案,以指导地方的社会管理。通过自下而上和自上而下的制度实践,共同推动了中国社会管理体制的变迁。

参考文献:
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  李培林,“中国社会与中国经验”,《中国社会》,社会科学文献出版社,20117月,第13页、23页。

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  以“善治”理念引领社会管理创新,人民网,2011118日。

  中国行政管理学会课题组,“加快我国社会管理和公共服务改革的研究报告”,《中国行政管理》,2005年第2期。

注释:
  [1] 政府社会管理与行政管理不同,行政管理遵循的是上下级之间的支配与服从的关系定律,强调上下级之间的一致性,而社会管理所遵循的则应是服务需求关系定律,强调主体的自主性。如果政府用行政方式管理社会,就会出现利用行政手段构建行政化的社会运行过程的问题,进而使社会不能自主发展,社会内部缺乏有序运行的机制。

  [2] 在经济学中,关于劳动力的迁移有比较著名的推拉理论,认为人口流动的目的是改善生活条件,流入地的那些有利于改善生活条件的因素就成了拉力,而流出地的不利的生活条件就是推力。人口流动就是这两股力量前拉后推所决定的。本文借用这个提法,用来分析社会管理体制的变迁。

  [3] 以“善治”理念引领社会管理创新,人民网,2011118