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人口红利转变、老龄化与提高退休年龄

发布时间:2012年08月23日 | 字体放大 | 字体缩小

作者:柳清瑞/金刚 | 来源:《人口与发展》2011年4期

1. 问题的提出

  中国人口老龄化危机给经济社会发展带来了不利影响,最主要的就是给养老保险制度带来了较大冲击。现实的情况是,目前绝大多数省份养老保险基金都不同程度出现了缺口,这对养老保险制度的可持续性带来了挑战。根据克雷默等(Cremer,2000)的观点,首先是人口因素,低生育率和死亡率增加了抚养的负担,其次是制度因素,目前的养老金替代率和预期的抚养比将导致财政养老金制度难以为继。那么,人口老龄化给养老保险制度带来的危机如何化解呢?显而易见的方案就是进行社会保障制度改革,即将养老金替代率、缴费率或者退休年龄调整到一个合适的水平。中国由于独生子女政策的实施,未来人口结构将有一个重大变动,人口老龄化程度将比其他国家更为严重。这时,养老金制度将面临清偿的风险,只有通过缴纳比例的提高或者养老金替代率的下降,才能获得相当程度的调节(袁志刚,2001)。从目前的情况看,养老金替代率和缴费率涉及养老金财务收支状况,改革的可能性不大。一是目前的企业职工替代率水平并不是很高,而且由于福利的刚性也不可能做出向下调整。如果工资税率和退休年龄都保持不变,只用养老金替代率来对应人口的变化,那么将会看到老年人快速贫困的状况(Cremer,2000)。二是如果保持目前的替代率水平不变,就只有提高企业缴费率水平,才能维持养老金制度的财务收支平衡。但是目前企业缴费率已经高达20%左右,普遍高于西方发达国家的水平,再加上医疗、失业等项目的缴费,企业负担就更沉重,因此,企业缴费率向上调整的空间也很小。由此,人们就提出了提高退休年龄的设想,试图通过提高退休年龄来缓解老龄化危机带来的养老金支付压力。
  关于提高退休年龄,首要的问题是:在现在乃至未来的时间里,提高退休年龄的条件具备了吗?政策可行吗?首先,中国现实的退休年龄(男职工为60岁,女干部55岁,女工人50岁),不仅与西方发达国家相比偏低,而且与目前人口平均预期寿命相比也不合适(潘锦棠,2003;原新,2006),具备了调整的可能性①。其次,提高退休年龄的最大障碍是有可能对城镇就业带来冲击,但人口红利逐渐消失以及劳动力无限供给的局面将出现逆转,这将为提高退休年龄提供初始条件,预示着这一政策不会给城镇就业带来严重影响。蔡昉(2010)认为在中国人口红利将逐渐消失,劳动力供求将出现一定逆转的情况下,我们应该着眼于通过经济发展、社会发展和社会保障制度的建立来应对老龄化,如提高实际退休年龄,这样增加劳动力供给,同时减轻养老负担。最后,这一问题实际上也是一个政治问题,政治决策过程既要考虑这一政策对经济和社会的影响,还要考虑它对劳动力异质性的影响,即这一政策是否能够被大多数各种类型的劳动者所接受。关于这一问题不仅有政府和学者的广泛争论,在社会层面上也引起了广大普通百姓的关注与热议。据网络民意调查结果显示,反对现在提高退休年龄的呼声非常高,反映了不同就业群体对提高退休年龄的不同偏好、理解和诉求。根据美国的横截面数据,养老金收益对劳动力参与率的下降和退休率的提高产生了重要影响(Friedberg,1999)。中国大多数劳动者不愿意延迟退休的缘由也许与工作性质和养老金有关,既然工作岗位差、报酬低,退休后可以领到足额的养老金,人们可能更愿意选择退休。这也是提高退休年龄政策看似水到渠成,但无法真正制订和实施的根本原因。但从未来的人口转变、经济运行、社会保障制度改革等因素考察,提高退休年龄是中国必然的政策选择(郑功成,2008)。
  本文首先分析了人口红利转变对提高退休年龄的推力;其次分析了养老保险制度的老龄化危机对提高退休年龄的拉力;第三设计了提高退休年龄三种方案并对政策进行了讨论;最后给出了简要结论及政策建议。提高退休年龄政策既然是一个政治决策过程,就可能受到既得利益或者劳动力异质性的影响,这可能会阻碍这一政策的实施。在劳动力市场上,劳动力的异质性会造成这一政策一部分人支持,另一部分人却反对。关于这一问题本文并没有进行深入讨论,因为从本质上看,这一问题可以通过恰当的制度安排,譬如弹性退休、延迟退休的养老金补偿机制等,得到合理有效的解决。

  2. 人口红利转变:提高退休年龄的推力

  中国在经济发展过程中,在相当长的历史时期中都经历了人口红利期,这对经济持续增长起到了重要的推动作用。人口转变使得中国从20世纪60年代中期开始享受人口红利,对中国经济增长的贡献在1/4强,如果把未来15年左右人口红利也计算在内,则人口转变对中国经济长期增长的贡献在1/3左右(王德文、蔡昉,2004)。人口红利是指一个国家或地区在劳动力比例较高、少年抚养比和老年抚养较低的发展阶段,由于劳动力资源丰富、成本较低而有利于经济增长的现象。陈卫等(2007)将人口红利解释为有利于经济增长的人口年龄结构。人口年龄结构中,劳动年龄人口占比较大的比重,相应地,抚养比较低。在其他因素相同的情况下,这种人口年龄结构更有利于经济增长。根据人口结构数据,以及从近年来全国发生的民工荒现象来考察,中国经济增长的人口红利正逐步消失。也就是说,劳动力无限供给大于需求的现象正逐渐逆转,这被经济学家们称为“刘易斯转折点”。蔡昉(2007)认为“民工荒”或劳动力短缺,并不是暂时的现象,而是“刘易斯转折点”到来的征兆,劳动力供给长期大于需求的格局将发生逆转。蔡昉(2007)进一步认为目前我国劳动力增长速度大大趋缓,农村剩余劳动力不再能够无限供给,因此能比较快地在2009年就到了“第一个刘易斯转折点”,而大约在2015年左右达到“第二个刘易斯转折点”,实现城市和农村的边际生产率基本相等的均衡状态。尽管关于“刘易斯转折点”是否到来以及何时到来,国内学者存有不同的争论,但人口结构转变造成的劳动力人口的逐步下降却是不争的事实。表1是基于“五普”资料,利用People软件对中国未来人口变动趋势所做的预测,这一结果与世界银行的预测非常相近②。
  
  根据表1的数据,到2015年左右,中国劳动力人口占总人口的比重呈明显的下降趋势,城镇劳动力人口占城镇总人口的比重更下降至50%。这表明中国未来劳动人口将出现下降,劳动力供及将不再无限供给,劳动力总量将出现一定程度的下降。这也客观上证明中国人口红利将逐渐消失,刘易斯转折点在2015年左右再次出现。李红岚(2000)认为中国的人口红利期将在2015年左右结束,此后人口转变对经济增长的贡献将由人口红利阶段转为人口负债阶段,劳动力人口比例下降、社会总抚养比上升,将会对经济增长带来负面的影响。因此,这就需要我们在这一阶段未雨绸缪,做出恰当的制度安排,譬如说提高退休年龄,以规避风险,重新焕发人口红利优势。一些学者主张在2015年左右劳动力供求发生转变的条件下,应该考虑适当提高退休年龄(林义,1994;邓大松,2001)。蔡昉(2009)认为一个逐渐老龄化的人口结构,只要具备必要的制度条件,同样可以具有人口的优势,即提供第二次人口红利。这种类型的人口红利包括三个主要来源。第一是来自养老保障需求和制度供给。第二是来自教育资源的扩大。第三是来自劳动参与率的扩大。延缓退休是扩大劳动力供给、缓解养老负担的重要途径。由此可见,在劳动力供求出现逆转的情况下,提高退休年龄可以延长劳动者工作年限、降低抚养比,无疑对于延长人口红利期、应对劳动力人口比重下降以及改善养老金收支平衡具有十分重要的作用。

  3. 人口老龄化:提高退休年龄的拉力

  中国从20世纪末开始就已经步入人口老龄化社会,突出的标志就是伴随低生育率和死亡率的老年抚养比的显著上升,而且到本世纪30年代将达到人口老龄化高峰。与欧美发达国家相比,呈现未富先老的人口老龄化趋势。根据“五普”资料,2000年60岁及以上老年人口为1.3亿人,占全国总人口的10.46%,65岁及以上老年人口为8827万人,占全国总人口的7.1%,80岁及以上高龄老年人口达1199万人,占总人口的0.96%,占60岁及以上老年人口的9.23%。根据民政部《2009年民政事业发展统计报告》,2009年全国60岁及以上老年人口16714万人,占全国总人口的12.5%;65岁及以上老年人口11309万人,占全国总人口的8.5%,80岁以上的高龄老人已达到1805万人,并正在以年均100万以上的速度增长。这表明中国不仅已步入了老龄化社会,而且呈现类似日本的少子高龄化的特征。
  中国人口转变形成的人口结构在未来将发生根本逆转,人口老龄化危机将日益加剧。生育率的下降和人口预期寿命的延长是造成人口老龄化危机的根本原因,即使在农村也是如此。根据我们对辽宁省农村的实地调查,农村生育率也显著下降,一对年轻夫妇只生育一个孩子的现象非常普遍。为观察未来一段时期的人口结构变化以及老龄化的趋势,基于“五普”资料,我们利用People软件对中国未来人口变动及老龄化趋势进行了预测(见图1)。
  
  图12010-2050年中国人口老龄化趋势
  资料来源:根据“五普”资料,利用People软件预测。
  根据图1,中国人口老龄化趋势明显,在2035年左右达到高峰。2035年老年抚养比达到了32.6%,比2010年提高了约20个百分点。2035年60岁及以上老年人口总数将达到4.1亿人,占总人口的比重为27.6%;65岁及以上老年人口总数为3.1亿人,占总人口的比重为20.6%;80岁及以上高龄老年人口数量将超过6000万人,占总人口的比重为4.2%,占60岁及以上老年人口的比重将达到15.2%。当生育率和劳动生产率下降的时候,大多数证据表明老龄化危机是由寿命期增加造成的(Cremer,2000)。人口老龄化危机给经济社会发展带来了很大影响,并给养老保险制度的运行与可持续发展带来了严峻挑战。
  从中国目前的情况看,由于老龄化导致的制度赡养比(退休人口占工作人口的比重)的上升,城镇养老保险制度面临巨大的养老金支付压力,全国大部分省市养老金财务收支出现了赤字。在美国,老龄化也带来了相似的问题。1940年男、女职工在退休后各平均领取12年、13年的养老金;相比之下,1997年男、女职工在退休后则各平均领取16年、19年的养老金。这表明社会保障体系覆盖范围的扩大、待遇的提高及人口寿命的延长都增加了社会保障体系的财政负担(Pecchenino,1998)。因此,为保证养老金制度的可持续运行,就必须进行相应的改革。一些学者把现收现付制视作老龄化危机的罪魁祸首,并且主张向完全基金制转轨。因为完全基金制的回报率确实比现收现付制高而且稳定,如果考虑股票市场的回报率,那就更有吸引力(Cremer,2000)。倘若能够实现向完全基金制转轨,就可能在很大程度上通过较高的基金投资回报改善养老金的财务收支状况。现行的养老保障制度向完全基金制转轨的优越性是毋庸置疑的(Feldstein,1998),而且至少把一部分养老基金投资到股票上,收益一般不会是中性的(Pestieau,Possen,1998)。然而,一些学者对此提出了不同意见,认为即使在出生率下降和寿命期增加的情况下,现收现付制向完全基金制转轨也不能达到帕累托最优,因为至少有一代人要付出两倍的成本(为退休的上一代和他自己这代)(Docquier,2002)。实际上,中国现阶段也不具备向完全基金制转轨的“艾伦条件”,实行社会统筹与个人账户相结合的混合模式是一种现实选择(袁志刚,2001)。在社会福利最大化目标下,考虑扩展的“艾伦条件”,在当前及今后相当长的时间内,以现收现付制为主的体系可以作为中国养老保险体系的选择(封进,2004)。由此,为应对人口老龄化危机,中国对城镇养老保险制度进行了改革,确立了社会统筹与个人账户相结合的部分积累制模式,从2004年辽宁试点结束后开始在全国推广。
  在现行制度框架下,为应对人口老龄化危机,只能对养老保险制度的某些参数进行适度调整。正如克雷默(Cremer,2000)所说,养老保障制度的威胁实际上不是来自人口老龄化以及现收现付制度,因为它能够通过适当的改革加以解决,尤其是社会保障制度的关键参数,即养老金替代率、工资税和退休年龄应调整到一个合适的水平,并主张通过提高退休年龄来应对老龄化,而替代率和工资税不用改变。由此可见,人口老龄化既然是一种自然规律,客观上就要求现行退休年龄政策应做出某种恰当调整,以应对老龄化危机对养老保险制度可持续发展带来的威胁。也就是说,中国未来人口转变与老龄化危机成为提高退休年龄的拉力。在人口老龄化危机日益加剧的背景下,适时、适势、适度推迟退休年龄是为应对人口老龄化危机对养老保险制度的冲击所作出的某种政策选择(唐钧,2006)。原新(2005)利用一个提高退休年龄的宏观经济模型,对提高退休年龄的政策选择进行了实证分析,认为虽然提高退休年龄有助于缓解老龄化危机,但这一政策的制订要充分考虑就业、养老金给付等多种因素,做出恰当的选择。在世界性金融危机爆发之后,西方发达国家正在酝酿延迟退休年龄,来缓解养老金支付的巨大压力。根据人社部社会保障研究所“退休政策对就业影响研究”课题组对美国、英国、德国、日本四国的考察,这些国家提高退休年龄政策基本上是在老龄化导致公共养老金负担加重的背景下进行的,而且都是提早实施并经过一个漫长的过程(如美国在2000-2020年、德国在2000-2012年把退休年龄提高2岁)。这也给中国老龄化背景下的提高退休年龄政策带来了一定启示,趁人口老龄化高峰尚未到来之前,提早进行提高退休年龄的政策设计与制度安排,不失是一种未雨绸缪、防患未然、化解危机的正确选择。
  4关于提高退休年龄政策的方案设计及讨论
  根据人口红利逐渐消失以及劳动力供求在2015年发生逆转的状况,将2015年确定为提高退休年龄初始年,按照“女先男后、小步渐进、男女同龄”的基本原则(郑功成,2008),设计了三种不同的提高退休年龄方案(见表2)。下面,我们就提高退休年龄政策的效应及其面临的问题进行讨论。
  
  资料来源:人口数据根据“五普”资料,利用People软件预测,养老金收支缺口根据现行筹资与给付模式测算。
 首先,考察一下这些方案对城镇养老金收支平衡的影响。很明显,这三种方案都有利于改善养老金收支平衡(见图2)。根据专家测算,退休年龄每提高1年,我国养老统筹基金可增收40亿元,减支160亿元,减缓基金缺口200亿元③。这与我们所做的分析有相似之处,提高退休年龄可以显著的增加缴费、推迟给付,改善因老龄化造成的养老金收支失衡。以方案一为例,在合意条件下,至2029年养老金缺口消除之前,养老金需求年均减少约1600亿元,养老金收入年均增加约400亿元,年均消除养老金缺口约2000亿元。
   根据图2,三种方案对改善统筹养老基金的效应不尽相同,提高退休年龄的步伐越快,消除养老金收支缺口的时间就越早。例如,方案一在2030年人口老龄化高峰来临之前,就消除了养老金缺口,实现了养老金的收支平衡。
  其次,提高退休年龄将因增加缴费人数,减少退休人数,使制度赡养比显著下降。在保持现行退休政策不变的情况下,制度赡养比在35%—70%之间,而假如按照方案一提高退休年龄,将使制度赡养比显著降低,仅在35%—42%之间。提高退休年龄导致制度赡养比显著降低,是改善养老金财务收支平衡的根本原因。与此同时,提高退休年龄还将显著提高养老金替代率水平,因为延迟退休增加了缴费期限,从而增加了社会统筹的替代率水平,并且由于个人账户积累额的增加和给付时间的缩短,将显著提高个人账户替代率水平。在未来养老金财务收支状况好转的情况下,有可能降低企业缴费率,从而减轻企业负担,提高企业竞争力,从老龄化负债中产生人口红利。
  再次,提高退休年龄将有助于增加劳动力供给,弥补人口红利逐渐消失造成的损失。很明显,三种提高退休年龄方案都将显著增加全国劳动力人口占总人口的比重。在保持现行退休政策不变的情况下,全国劳动力人口占总人口的比重在43%—56%之间,而假如按照方案一提高退休年龄,这一指标变化为在50%—56%之间,年均增加约5个百分点。从提高退休年龄政策对城镇劳动力供给影响的角度来观察,也会获得相似的结论。
  第四,提高退休年龄虽然有助于补贴人口红利,但是初步的研究结论是这一政策毕竟会对城镇就业产生一定冲击,这也是一些学者对这一政策的可行性提出质疑的原因。国内一些学者主张提高退休年龄与就业并不一定存在直接的相关关系,提高退休年龄也未必对城镇就业产生致命的冲击(李珍,1998)。实际上,提高退休年龄对年轻就业者的影响并不像人们想象的那么确定,因为较早退休的职工可能会选择再就业,不一定会把就业岗位腾给年轻人(左学金,2001;何平,2002)。从2015年起,在劳动年龄人口所占比重会不断下降,劳动力市场供求发生较大转变,老年劳动者与生产性劳动者的比例已趋于失调的背景下,鼓励老年劳动者继续就业,以缓解届时因老龄化压力所造成的劳动力市场供不应求的局面。在此意义上,劳动力市场供求与提高退休年龄的政策主张应该说并行不悖(林义,1994)。然而,其他一些学者却主张考虑提高退休年龄政策对城镇就业的影响,应慎重对待甚至延缓提高退休年龄。李绍光(2005)认为中国的情况与发达国家不太一样,中国的剩余劳动力比重较大,因此延长退休年龄不影响就业的假设未必成立。1995-2007年我国劳动力供给的年均增长率为1.5%,而经济增长带来的劳动力需求的年均增长率仅为1.0%,劳动力的供求缺口在2004年达到1.4亿人,2005年达到1.3亿人。在这种情况下,提高法定退休年龄必然会挤占劳动力就业的岗位(刘钧,2007)。当前我国还没有出现劳动力短缺的问题,劳动力资源丰富并且当前面临着沉重的就业和失业压力,没有必要通过提高退休年龄来解决劳动力资源不足的问题(姜向群,2004)。根据我们的测算,倘若保持现行退休政策不变,2015-2050年城镇劳动力数量年均增加约300万人,而按照方案一提高退休年龄,同一时期城镇劳动力数量年均增加约507万人,增加的幅度很大,这势必将对城镇就业产生一定冲击。因此,考虑提高退休年龄政策对城镇就业影响的不确定性,应该采取渐进缓慢、分阶段逐步提高的改革策略。
  最后,提高退休年龄政策本身也是一个政治决策过程,这一政策不仅受既得利益的影响,也受劳动力异质性的影响。前者表现为从养老金制度受益很高的就业群体,譬如石油、电力等垄断性国有企业员工,因退休收入与工作收入的替代水平较高,可能更愿意选择如期退休。后者表现为一些个体、灵活就业群体由于工作岗位差、收入不高,而且需要个人独立缴费,越延迟退休,缴费时间就越长,领取时间越滞后,相比较而言更不愿意提高退休年龄。因为劳动力人口还存在一定的异质性,不同的就业群体对提高退休年龄政策也存在不同的偏好与需求,所以他们对这一政策的接受意愿就不尽相同。在完全资本市场、寿命一定、养老金待遇存在差异的条件下,低收入群体更愿意选择提前退休(Crawford,1981)。在关于社会保障改革的政治经济性调查中,不同年龄的就业群体关于退休年龄政策持有不同的态度,大多数中老年劳动者不愿意延长退休时间,但总体上看大多数群体宁愿提高退休年龄,也不愿社会保障税率的提高或者替代率的下降(Galasso,2002)。在中国劳动力人口中,如果按公务员、专业技术人员、企业职工、下岗失业人员四种群体划分,这些群体在就业岗位、工作强度、报酬等方面存在较大的异质性,这就导致除公务员、专业技术人员以外的绝大多数群体将不赞成提高退休年龄,约是赞成者的10倍(唐钧,2005)。魏征宇(2009)通过对浙江五城市的问卷调查分析,大体只有28%的城镇居民愿意提高退休年龄,这在不同程度上受地区经济发展水平、就业岗位、受教育水平等因素的影响。因此,综合考虑提高退休年龄政策对城镇就业的影响,以及劳动力人口异质性对这一政策的不同认知度和意愿,应该审谨地制订这一政策,并采取小步渐进、灵活弹性、逐步实施的策略。

  5. 简要结论及其政策建议

  通过对中国人口红利、老龄化以及提高退休年龄的理论与实证分析,不难看出三者之间存在某种内在逻辑关系。首先,中国从2015年开始,将要面临人口红利逐渐消失和人口老龄化负债加剧的两难局面,这对经济社会发展将带来一些不利影响,需要我们及早制订应对和解决之策。其次,在人口红利消失以及劳动力供求出现逆转的条件下,应该考虑适当提高退休年龄,以缓解人口红利消失对经济增长的不利影响,并发挥人力资本的优势以焕发第二次人口红利。再次,中国未来将面临人口老龄化危机日渐加剧的考验,在生育率下降和人口平均预期寿命延长的情况下,考虑人口老龄化对养老金制度的冲击,应该实行适当提高退休年龄的政策。由此可见,基于人口红利消失的推力以及老龄化危机的拉力的双重作用,提高退休年龄势在必行。然而,提高退休年龄政策既是一个经济问题,也是一个政治问题,受到人口、就业、劳动力异质性等诸多因素的影响,并不是一个简单的政府决策过程。因此,综合考虑这些因素的作用以及中国经济发展现实,应该采取小步渐进、逐步提高的策略,适时、适势和适度提高退休年龄,这可能是中国提高退休年龄政策的理性选择。
  首先,提高退休年龄政策对经济、社会、政治都有很大影响,且这一政策与每个人的切身利益均密切相关,必须赢得广大民众的支持。提高退休年龄一直是一个敏感的社会热点问题,每次关于退休年龄的提案或动议出台,都会引发全社会的关注和讨论。网络调查显示,提高退休年龄政策的民众支持率并不高。因此,为平稳有序实施这一政策,就需要充分考虑全体劳动者的异质性和需求,建立有效的政策宣传和引导机制,赢得大多数民众的支持,不至于因此而造成群众的不满甚至社会波动。第一,要利用各种媒介向全社会宣传人口老龄化危机的现状与趋势,以及它对经济社会发展,尤其是社会保障制度的不利影响。通过宣传和引导,使广大民众全面了解和认识提高退休年龄的必然性与必要性。第二,要利用网络等大众传媒广泛征求各社会群体的态度、意见和建议,对提高退休年龄的原则、方案以及制度中诸如男女同龄退休,女性内部退休年龄差异、弹性退休制度及养老金调整机制等问题展开调研,以制订适合国情并被广大民众所接受的政策。第三,在提高退休年龄政策宣传中,要充分重视和正确对待因提高退休年龄可能产生的负面影响,不能过分夸大,也不能视而不见,并形成有效的政策宣传和引导预案。第四,充分发挥主流媒体对提高退休年龄方案的宣传与解释,对提高退休年龄过程中所引发的各种矛盾和问题提供耐心的引导,加强舆论导向和监督作用,从而使这一政策能够被广大民众所认同和接受。
  其次,在2015年左右人口红利逐渐消失以及本世纪30年代人口老龄化高峰尚未到来之前,应及早制订并全面细化提高退休年龄的政策。第一,基于“女先男后、小步渐进、男女同龄”的原则,在全面论证的基础上,制订适合中国国情和经济社会发展实际的提高退休年龄方案。在一定周期内,如2015-2050年,对提高退休年龄的各种方案进行模拟,并考察这些方案对城镇就业、养老保险制度、个人福利等的影响,从而制订切实可行、副作用较小的方案。第二,在提高退休年龄总体方案的基础上,应充分考虑不同地区、不同行业、不同职业、不同性别的差异,全面细化提高退休年龄的政策,如弹性退休政策、养老金利益补偿机制、老年人就业保护机制等,从而实现人口结构、劳动力供求结构、人力资本结构的协调与平衡。第三,要在提高退休年龄政策中,细化提高女性劳动者退休年龄方案,保障女性劳动者退休的公平权利,逐渐消除因男女退休年龄差异所造成的养老金给付的不公平现象。根据中国目前的状况,可以判定现行养老保险制度在处理性别利益确有不尽合理之处,应逐步合理缩小男女退休年龄的差距(潘锦棠,2002)。中国女性的平均寿命高出男性3岁左右,而退休年龄却低于男性5—10岁。这与国外多数国家的女性劳动者退休年龄相比偏低,与国内男性劳动者相比调整空间很大。因此,如果实施提高退休年龄的政策,建议遵循女先男后的原则,最终实现男女同龄退休,并在一个相对较长的时间内逐步完成。第四,应充分考虑劳动力异质性对提高退休年龄的影响,要重点区别对待高危行业、重体力劳动行业、有职业病潜在危险的行业的人员,以及高人力资本存量的专业技术人员,制订灵活弹性的提高退休年龄方案。从公平和效率的角度来看,应根据行业不同,选择有弹性的法定退休年龄制度,如提高人力资本密集程度高的领域的退休年龄,降低危险、有害领域的退休年龄,这在现实中也更容易得到政治上的赞同(原新,2005)。例如,高学历劳动者工作时间晚,退休时间早,不利于发挥人力资本对经济增长的作用,而且对养老金收支平衡造成一定冲击。提高这一群体的退休年龄,不仅有利于提高人力资源的利用效率,而且有利于养老金制度的可持续发展。
  再次,实行提高退休年龄的政策不是一项孤立的社会制度改革,而是一项社会系统工程。它不仅涉及全社会劳动者工资水平、养老金待遇等切身利益,而且还会对劳动力市场供求关系、收入分配体制、社会保障制度的调整与衔接等诸多问题产生影响。因此,在人口老龄化高峰未来临之前,应提早制订提高退休年龄政策,并合理有序地加以推进,实现制度的平稳过渡。第一,在实施提高退休年龄政策的过程中,必须充分考虑它对城镇就业的不利影响,做出恰当的制度安排。根据中国未来人口转变和劳动力供求趋势,在2025年之前男女退休年龄推迟1—2岁为宜。在这之后,城镇就业将得到一定程度的缓解,城镇劳动力人口数量将出现下降,占城镇总人口比重下降至50%以下,此时再逐步加快提高男女退休年龄。第二,在提高退休年龄政策实施之前,应严格执行现行退休政策,加强对非正常退休行为的监管,有效控制违规操作的提前退休行为,为退休制度改革奠定良好的基础。有学者认为中国目前应解决的重点不是延迟退休,而是规范退休年龄,抑制提前退休现象(董克用,2004)。这就需要逐步建立退休立法制度,从法律层面上有效规范和约束退休行为。第三,在提高退休年龄政策全面实施前,可以选择一些地区开展试点。例如,2010年上海已率先开展柔性提高退休年龄改革,这将为全国制订科学合理的政策提供实验。通过试点,不仅为提高退休年龄政策在全国实施积累宝贵的经验,而且还将有助于提高劳动者理解和接受制度的心理预期。第四,立足现实,建立合理有效的政策推进机制。要充分重视地区差异、行业差异、性别差异等因素的影响,统筹兼顾、小步渐进、适时适度地逐步推进退休制度改革。由于人力资本差异和偏好的不一致性,应该考虑劳动者对提高退休年龄的认可度,逐步推行提高退休年龄的政策(蔡昉,2009)。因此,提高退休年龄政策的制订与实施,要平衡国家利益、企业利益和个人利益,平衡近期和远期利益,进行恰当的制度安排与设计,并采取小步渐进、合理有序的策略加以推进。
  最后,加强提高退休年龄政策的弹性退休制度、养老金利益补偿与激励机制等配套制度建设,以提高政策的吸引力与激励作用,确保政策的平稳实施并实现其预期目标。第一,应在开始阶段建立弹性退休制度,给予劳动者尤其是女性劳动者一定的选择余地,逐步提高退休年龄,这有利于被一些劳动者所接受,减少政策的阻力。根据人社部社会保障研究所“退休政策对就业影响研究”课题组对美国、英国、德国、日本四国提高退休年龄政策的考察,这些国家都实行弹性退休政策,抑制提前退休,鼓励延期退休。从制度运行效果来看,实行弹性退休政策一方面可以减轻劳动力市场供求压力,缓解失业问题;另一方面通过逐步退休或部分退休的方式,能够使退休者逐步适应退休生活,缓解他们突然退出劳动领域的心理压力。第二,完善就业制度与职业培训制度,改善劳动力就业状况,为劳动者延迟退休创造条件。劳动力市场条件的优劣对劳动者的退休行为产生十分重要的影响,若有较多的就业机会和较好的就业环境,人们就可能不愿意退出劳动力市场(艾斯平—安德森,2003)。不同人力资本存量、不同就业和闲暇偏好的劳动者通过延迟退休,能够增加人力资本存量和延缓人力资本折旧,有助于产生刺激经济增长的人口红利。在中国,延缓退休是扩大劳动力供给、缓解养老负担的重要途径。延长退休年龄的主要障碍在于,接近退休年龄劳动者的人力资本存量比较低,延长退休年龄会使他们陷入脆弱境地。因此,开发这种人口红利的关键,是在继续扩大教育特别是高中阶段的普通教育和职业教育,以及加强对就业者培训的基础上,根据条件的成熟程度逐步延长退休年龄,以保持劳动力供给的充足性(蔡昉,2010)。第三,建立养老金待遇和退休时间选择相匹配的利益补偿和激励机制,从而减少政策实施初期劳动者的心理阻力,实现政策实施后个人福利的帕累托改进。Samwick(1998)通过代际模型,分析了养老金计划对退休决策的影响,得出的结论是延迟退休的养老金收益相应增加,将有利于人们更愿意选择延迟退休,因而主张通过经济激励来遏制提前退休,鼓励推迟退休。在养老保险制度中建立养老金待遇与退休时间选择的有效利益对接机制,不仅可以激励劳动者延迟退休,而且有可能规避提前退休的道德风险以及企业逃费的逆向选择行为。这可以借鉴美国的经验,按法定退休年龄退休的劳动者可以领取标准养老金,提前退休的劳动者只能领取部分养老金,而延迟退休劳动者的养老金待遇则按一定比例提高。这种利益补偿机制既能够体现个人养老金权利与义务的对等,又能弥补延迟退休劳动者因领取年限缩短引发的养老金收益损失,更好地体现养老金收入再分配功能,从而实现公平与效率的有机统一。第四,在提高退休年龄政策实施过程中,老年劳动者由于延迟退休,在人力资本与工作技能上可能缺乏市场竞争力,因此应建立老年群体的就业保护机制。这一方面将规范劳动力市场秩序,消除不利于提高退休年龄的人为因素,另一方面可以为老年劳动者自愿延迟退休提供良好的就业环境,并保护他们的合法权益。对于自愿选择延迟退休的老年劳动者,政府应完善就业政策和相关法规,着力改善老年劳动者的工作环境和条件,消除就业歧视,尤其是要重点保护老年女性劳动者的就业权益。例如,政府对吸纳老年劳动者就业的企业给予一定的政策优惠或者财政补贴。完善退休立法,建立老年群体的就业保护机制,将有利于提高退休年龄政策的实施,并达成预期的政策目标。


  注释:
  ①英美等大多数发达国家男女退休年龄均为65岁,2009年中国人口平均预期寿命已超过73岁。
  ②具体参见:World Population Prospects:The 2008 Revision,http://esa.un.org/unpp
  ③见劳动保障部和博时基金管理有限公司.中国养老保险基金测算主报告[R].北京:经济科学出版社,2001.
 
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