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对人民政协民主监督性质的再认识

发布时间:2012年08月23日 | 字体放大 | 字体缩小

作者:虞崇胜、刘猛 | 来源:《学习与实践》2012年3期

民主监督是人民政协的三大职能之一。以往人们对于人民政协民主监督性质的认识往往停留在“社会主义监督体制的重要组成部分”、“在坚持四项基本原则基础上的政治监督”和“共产党与民主党派和民主人士的相互监督”的定性层面,而对于人民政协民主监督的主客体关系、民主监督与发扬民主的关系、人民政协民主监督与民主党派民主监督的关系等则很少涉及,致使人民政协民主监督难以进入真正运转起来的操作层面。因此,有必要结合人民政协民主监督的实际,从理论和实践结合的角度重新认识人民政协民主监督的性质。
  一、人民政协民主监督性质由人民政协的性质所决定
  人民政协民主监督的性质是由人民政协的性质决定的,它是社会主义监督体系的重要组成部分,是社会主义民主政治建设中的重要环节,是一种把体制内的监督与体制外监督结合起来的重要监督形式。
  要认清人民政协民主监督的性质,首先要认清人民政协自身的性质。关于人民政协的性质,中央领导集体的认识有一个逐渐发展、步步推进的过程。最早规定人民政协性质的是《中国人民政治协商会议共同纲领》和《人民政协组织法》,当时的规定是“中国人民政治协商会议为人民民主统一战线的组织形式”。之后,1978年和1982年修订的《中国人民政治协商会议章程》分别规定,中国人民政治协商会议是“中国共产党领导下的革命统一战线的组织”、“中国人民爱国统一战线的组织”。但是,在人民政协的实际运作过程中,人民政协自成立起就是党派合作的重要机构和组织形式。因此,1954年毛泽东在与部分党内外人士座谈时,明确指出:“政协不仅是人民团体,而且是各党派的协商机关。”①进入改革开放新时期后,人民政协的作用越来越重要,对于人民政协性质的认识也越来越全面和科学。1980年8月邓小平在全国政协五届三次会议的开幕词中指出:“人民政协是在共产党领导下实现各党派和无党派人士团结合作的重要组织,也是我们政治体制中发扬社会主义民主、实行相互监督的重要形式。”②在这里邓小平不仅指出了人民政协是多党合作的重要组织,而且还指出了“是我们政治体制中发扬社会主义民主、实行相互监督的重要形式”,这无疑是对政协性质认识的一个重要进展。后来,为了进一步规范人民政协的性质,1989年12月《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》规定:“人民政协是我国爱国统一战线组织,也是共产党领导的多党合作与政治协商的一种组织形式。”1994年3月八届政协二次会议通过的修订后的人民政协章程规定:“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织,是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构。”
  正是在对人民政协性质认识不断推进和社会主义民主实践不断发展的基础上,1995年1月中共中央转发的《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》和2000年《中共中央关于加强统一战线工作的决定》中,对人民政协性质分别用了三句话:“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织,是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。”这三句话同样出现在2004年3月政协十届二次会议新修订的人民政协章程中。应该说,以上三句话的概括和规定,为我们正确认识人民政协性质提供了基本的科学依据。
  据此,我们可以从三个方面来深入把握人民政协的性质。
  其一,人民政协既不属于国家机构体系内的国家机关,也不同于一般的社会团体,而是中国人民爱国统一战线的组织形式。我国的爱国统一战线是由中国共产党领导的有各民主党派和各人民团体参加的,包括全体的社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的政治联盟。这个政治联盟要真正运作起来,需要借助一定的组织形式,人民政协就是这样一种组织形式。
  其二,人民政协是我国政治体系的重要组成部分,是共产党领导的多党合作与政治协商的重要机构。在我国政治体系中,人民政协组织的存在和发展,不是搞搞形式、做做样子,而是作为整个国家政治体系的重要组成部分,渗入到国家政治体系之中。我国的政党制度是中国共产党领导的多党合作与政治协商制度,人民政协的存在和发展不仅为这一制度的有效运作提供了基本的场所和机构,而且以其丰富的政治实践活动不断充实与完善着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。因此,人民政协不是可有可无的,而是中国特色政治制度和政党制度的内在要求。
  其三,人民政协是发扬社会主义民主的重要形式。在当下的中国,发展社会主义民主有多种渠道和形式,人民政协无疑是其中的重要形式之一。人民政协积极履行政治协商、民主监督和参政议政的职能,对于建设社会主义民主政治,改善和加强中国共产党的领导,改进和支持政府的工作,实现重大决策的民主化、科学化,都起到了重要作用。在一定意义上讲,在中国特色社会主义民主政治体系中,如果不能充分发挥人民政协的独特作用,那就是不够健全的民主政治体系。
  二、正确认识人民政协民主监督性质的关键之点
  人民政协的上述性质决定了其民主监督的性质和任务。民主监督是人民政协的三大职能之一,也是我国社会主义政治文明的具体体现。1956年毛泽东同志在《论十大关系》一文中指出:“究竟是一个党好,还是几个党好?现在看来,恐怕是几个党好。不但过去如此,而且将来也可以如此,就是长期共存,互相监督。”③同年9月,中共八大将“长期共存、互相监督”确定为中共处理与民主党派关系的指导方针。“文化大革命”期间,“长期共存、互相监督”的方针遭到破坏。改革开放以后,“长期共存,互相监督”的方针得到恢复。1989年,中共中央进一步充实这一方针的内容,将“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”作为中国共产党同各民主党派合作的基本方针。1993年全国人大八届一次会议把“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”载入我国宪法,上升为国家意志。2006年2月,《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中进一步指出:“人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分,是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。它是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督,也是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督。”④
  根据以上对人民政协民主监督性质和任务的限定,认识和把握人民政协民主监督的性质关键要突出以下各点。
  第一,人民政协的民主监督不仅是我国政治监督体系中的一个重要组成部分,而且是一个不可或缺的重要部分。人民政协的民主监督是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。它是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督,也是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督。在这里,特别要注意到人民政协的民主监督既是异体监督同时又是互相监督,这就扩展了民主监督的内涵。
  第二,人民政协的民主监督不同于一般的社会监督和舆论监督,而是一种以体现中国政治民主和协商合作精神的政治性监督。虽然它也属于民主监督的范畴,但与一般的社会民众的民主监督不一样,它是与我国共产党领导的多党合作和政治协商这一基本政治制度相联系的、属于我国政治民主的一种监督形式。在这里,要特别注意的是人民政协民主监督的政治性质,它不同于一般的社会监督,千万不能以社会监督取代政治监督。
  第三,人民政协的民主监督是依照政协章程开展的一种特殊形式的民主监督。人民政协的民主监督不同于人大的法律监督、政府的行政监督以及司法机关的司法监督,它是以人民政协章程为依据、以人民政协组织为载体、以批评和建议为主要形式的一种监督。在这里,要特别注意的是人民政协的民主监督必须借助于人民政协的组织形式,脱离了这个组织形式就会使人民政协民主监督无所依恃。
  第四,人民政协的民主监督和我国其他各种监督一样,都可以发挥对权力运行的制约和监督作用。党的十七大报告再次强调要“完善制约和监督机制,保证人民赋予的权力始终不渝用来为人民谋利益”。人民政协的民主监督作为我国政治监督体系的重要组成部分,不是做做样子、走走形式,它的监督必须是有约束力的。在这里,实际上提出了如何加强人民政协民主监督的制约性功能问题,这对于保证人民政协民主监督的有效性具有重要意义。
  三、准确把握人民政协民主监督性质需要正确理解三个关系
  为了准确认识和把握人民政协民主监督的性质,还必须正确理解以下三个方面的关系。
  (一)关于人民政协民主监督的主体和客体的关系问题
  讨论人民政协民主监督的性质,有必要廓清人民政协民主监督的主体和客体间的关系问题。毫无疑问,人民政协民主监督是共产党与民主党派互相监督,也就是说,共产党和民主党派都是监督主体又都是监督客体,但是在具体实施民主监督的过程中,由于共产党是领导党和执政党,因而所谓民主监督主要还是民主党派通过人民政协这个政治平台对执政党实施监督,监督主体主要是民主党派和无党派人士。对于这一点,中共中央历届领导集体也是十分明确的。
  早在1945年7月,毛泽东在回答黄炎培提出的“中共执政后如何跳出‘其兴也勃焉,其亡也忽焉’的历史周期率”的问题时说:“我们已经找到了新路,我们能够跳出这周期率。这条新路,就是民主。只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈;只有人人起来负责,才不会人亡政息。”进入社会主义初级阶段后,1956年毛泽东在《论十大关系》的报告中正式提出“长期共存、互相监督”的方针。1957年,他还在《关于正确处理人民内部矛盾》的报告中对共产党与民主党派的“互相监督”做过这样的解释:“各党派互相监督的事实,也早已存在,就是各党派互相提意见,作批评。所谓互相监督,当然不是单方面的,共产党可以监督民主党派,民主党派也可以监督共产党。”⑤周恩来对此也作过进一步的说明:“互相监督,首先应该由共产党请人家监督,因为共产党是领导的党。”⑥
  邓小平在党的八大上所作的修改党章的报告中曾经提出,共产党要接受三个方面的监督:党的监督、群众的监督、民主党派和无党派人士的监督。他特别强调加强党外民主人士监督共产党的重要意义,认为民主党派和民主人士的意见和建议“能够对于我们党提供一些单靠党员所不容易提供的监督,能够发现我们工作中的一些我们所没有发现的缺点和错误,能够对于我们的工作作出有益的帮助”⑦。进入改革开放的新时期后,邓小平又特别强调:“对于我们党来说,更加需要听取来自各个方面,包括各民主党派的不同意见,需要接受各方面的批评和监督,以利于集思广益,取长补短,克服缺点,减少错误。”⑧江泽民在担任中共中央总书记时也指出:“我们党是执政党,必须自觉倾听人民群众和民主党派的意见,自觉接受人民群众和民主党派的监督,始终保持清醒的头脑,始终兢兢业业工作而不懈怠。没有监督,就难以有效防止腐败。坚持‘长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共’的方针,主要是民主党派监督共产党。要鼓励各民主党派当我们的诤友,能够说心里话,敢于讲不同意见。”⑨
  2000年2月,中共中央政治局常委、全国政协主席李瑞环在主持党外人士迎春座谈会时说,过去一年里,各民主党派、工商联和无党派人士扎实工作,为完成改革和建设的各项任务发挥了重要作用,在新的一年里,应当更加努力,作出新的更大的贡献。一是希望加强对执政党的监督。一党领导、多党合作,长期共存、互相监督,这是我国政党制度的显著特点和优点。长期共存是多党合作的条件。互相监督是多党合作的目的。因为共产党处于执政党和领导者的地位,监督主要是各民主党派和党外人士对共产党的监督。搞好这种监督,是民主党派和党外人士应尽的责任,是共产党自身发展的需要,也是我们国家、民族根本利益之所在。2003年1月,胡锦涛在党外人士迎春座谈会上也明确指出,民主监督是相互的,但中国共产党更需要接受民主党派的监督。希望民主党派做我们党的挚友、诤友,经常就关系国计民生的重大问题、共产党的自身建设问题提出意见和建议。
  在中央颁布的有关文件中,也是将民主党派和民主人士作为主要监督主体的。2005年2月中共中央《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》中,不仅要求“党委主要负责人要定期召开会议,听取民主党派负责人和无党派人士的意见;每年就党风廉政建设和反腐败工作向民主党派通报情况,听取意见”,而且强调“党委要切实完善民主监督机制,自觉接受监督”。2006年中共中央《关于加强人民政协工作的意见》中谈到人民政协民主监督的性质时指出:“它是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督,也是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督。对于我们党来说,更加需要接受来自各个方面的监督。”2007年11月国务院新闻办公室发布的《中国政党制度》白皮书也明确指出:中国共产党与各民主党派互相监督。这种监督是通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。由于中国共产党处于领导和执政地位,更需要来自民主党派的监督。民主党派民主监督的内容是:国家宪法和法律法规的实施情况;中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况;中国共产党各级党委的工作和中共党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况。民主党派的监督对于加强和改善中国共产党的领导,健全社会主义监督体系,有着重要而独特的作用。
  从以上论述和文件规定来看,都强调了人民政协民主监督主要是民主党派和民主人士对执政党——共产党的监督。这种监督是社会主义监督体系的重要组成部分,也是人民当家作主的具体体现。明确了这一点,对于执政党组织和领导成员端正态度,准确把握人民政协民主监督的性质具有重要意义。
  (二)关于人民政协民主监督与发扬民主的关系问题
  讨论人民政协的民主监督,还需要明确人民政协民主监督与发扬民主的关系。从理论上讲,民主监督与发扬民主应该是并行不悖的。在实践上如果将民主监督与发扬民主割裂开来,就会影响人民政协民主监督功能的发挥,进而影响社会主义民主政治的发展。
  必须明确,人民政协民主监督的核心在于民主,人民政协的监督被界定为“民主”监督,就鲜明地反映了其本质特征。对此,中央领导集体在不同场合曾有过明确的论述。早在1957年4月,周恩来在《长期共存,互相监督》的讲话中就指出:“长期共存、互相监督的方针,实际上扩大民主。我们是六亿人口的国家。要把六亿人的生活搞好,建设社会主义,没有互相监督,不扩大民主,是不可能做得好的。因此,互相监督的面还要扩大,不能缩小。”⑩1982年11月,刘澜涛在政协五届五次会议上关于政协章程修改草案的说明中也谈到:“人民政协以及各民主党派、人民团体和各界人士就国家事务提意见、作批评,这就是监督。”“这种监督,不同于人民代表大会的监督。人大运用国家权力实行监督,具有法律的约束力。人民政协的监督不具有国家权力的性质,没有法律约束力,是一种民主监督。在是否行使国家权力这一点上,人大和政协是根本不同的。但是,这种区别对于建设高度的社会主义民主来说,恰恰可以起到相辅相成的积极作用。”(11)
  1984年5月,全国政协主席邓颖超在政协六届二次会议上的讲话中指出:“民主监督,就是在共同政治准则的基础上,互相提意见,作批评。中国共产党居于核心领导地位,尤其需要来自广大群众包括各民主党派和无党派人士的批评监督。这对于发扬社会主义民主,加强社会主义法制,防止党和政府脱离群众,克服官僚主义,及时发现和纠正工作中的缺点和错误,都有很大的好处。”(12)江泽民在担任中共中央总书记时也指出:民主监督“虽不具有国家权力的性质,没有法律上的决定权,但对发扬民主,建设社会主义民主政治,具有重大意义。对此,我们丝毫不能低估”。(13)
  可见,只有把人民政协民主监督作为发展社会主义民主政治的一个重要组成部分,将政协的监督和发展社会主义民主联系起来,才能准确把握人民政协民主监督的性质。
  (三)关于人民政协民主监督与民主党派民主监督的关系问题
  毫无疑问,人民政协的民主监督与民主党派的民主监督既有十分密切的联系,同时又有明显的区别。民主党派作为人民政协的重要组成力量,在人民政协中履行民主监督职能,是人民政协履行民主监督职能的重要组成部分。从性质上说,二者都属于民主监督,都是在坚持四项基本原则的基础上通过提意见、作批评、提建议的方式进行的政治监督,都是非权力监督和高层次监督,二者和国家权力机构的监督以及其他监督相互配合,相互补充,共同构成我国的社会主义监督体系。具体就监督主体而言,政协民主监督的主体是全体政协委员,比民主党派要宽,因为其中有执政党的政协委员,也有参政党和无党派人士的政协委员,民主党派成员和无党派人士在政协委员中占有相当大的比重,但又并非全部;从监督对象上说,二者既监督政府及各部门,也包括对法院、检察院的监督;从内容上说,都是对国家宪法与法律法规的实施、重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作情况进行监督;从监督的程序和方式上说,二者都是通过政协的各种会议、提案、信息、建议案等方式,按照有关的程序进行监督。(14)
  从二者的区别来看,民主党派的民主监督主要是一种党派间监督,在本质上属于党派关系,而人民政协民主监督则是一种政治关系。从形式上看,人民政协的民主监督则是内涵民主党派的民主监督的。民主党派的民主监督只是中国共产党与民主党派互相监督的一个方面,在我国社会主义政党体制内,在团结合作的政党关系上,通过民主的方式对执政党以及各政党之间实行的一种政治监督。从监督的内容上看,民主党派民主监督的重点是执政党和国家的一些重大方针政策的制定和贯彻执行情况,中共党委依法执政及领导干部履行职责等方面的情况,体现执政党与参政党之间的长期共存、互相监督的关系。这种监督与被监督的关系,看起来似乎是对立的,但实际上双方在政治方向和根本利益上是一致的。民主党派的民主监督不同于西方政党之间的对抗性和排他性,不是“权力分割”,但民主党派的民主监督也必须具有约束力,否则就没有存在的必要。这种监督的目的是为了巩固和稳定多党合作格局,推动社会生产力的发展,维护改革、开放、发展和稳定的大局。(15)
  由此可见,人民政协是民主党派民主监督的大舞台,离开了人民政协这个政治舞台,民主党派很难开展好民主监督。而民主党派又是人民政协的重要组成部分,离开民主党派,人民政协也不能充分发挥应有的职能。因此,在实际工作中,既不能忽视二者的联系,又不能忽视各自的特点;既不能相互代替,也不能完全分割,要正确把握二者的辩证关系。(16)


  注释:
  ①中国人民政协理论研究会秘书处编:《〈人民政协重要文献选编〉学习读本》,北京,中国文史出版社,2009年,第91页。
  ②(11)(12)(13)《人民政协重要文献选编》(中),北京,中央文献出版社,2009年,第369页,第421页,第441页,第506页。
  ③⑤《毛泽东著作选读》下册,北京,人民出版社,1986年,第733页,第790页。
  ④⑨《人民政协重要文献选编》(下),北京,中央文献出版社,2009年,第795页,第636页。
  ⑥周恩来:《长期共存,互相监督》,《人民政协重要文献选编》(上),北京,中央文献出版社,2009年,第305页。
  ⑦《邓小平文选》第一卷,北京,人民出版社,1994年,第225页。
  ⑧《邓小平文选》第二卷,北京,人民出版社,1994年,第205页。
  ⑩《人民政协重要文献选编》(上),北京,中央文献出版社,2009年,第305页。
  (14)(15)(16)参见李蒙:《试论人民政协的民主监督问题》,《人民政协报》,2006年12月21日。

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