留言反馈

以权利制约权力——社会主义法律体系与基本权利立法实践的发展

发布时间:2012年09月19日 | 字体放大 | 字体缩小

作者:徐爽 | 来源:《政法论坛》2011年第6期

  到2010年形成中国特色社会主义法律体系,是1997年中共十五大在确立“依法治国”方略时明确提出的立法工作总体目标,也是建设社会主义法治国家的基石性平台。这一目标的提出,为近十几年来中国的立法实践及法治建设作出了明确的规划。2011年3月,十一届全国人大四次会议宣布,截至目前,我国已制定宪法和现行有效法律237件、行政法规699件、地方性法规8600多件{1}。一个以宪法为统帅、法律为主干,包括行政法规、地方性法规等规范性文件在内,由七个法律部门、三个层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经基本形成。由此,公民的各项权利可以通过法律法规的渠道获得更加平等的、普遍的制度保障。

  一、以法律保障权利:“快速立法”的兴起 

  根据国新办发布的《中国的法治建设》白皮书,1978年前,中国仅有8部法律。而自十一届三中全会以后,全国人大及其常委会在30多年间,制定出229部法律,即是说,平均每年新增的法律数量相当于建国头30年的立法数量总和。此外,按照我国“一元多级”的立法体制,国务院制定了600多件现行有效行政法规,地方人大及其常委会制定了7000多件地方性法规,民族自治地方人大通过了近700件自治条例和单行条例。如此大规模的法律法规增长势头,用山东大学校长徐显明教授的评价说,“我国的立法速度之快为世界所罕见,创造了世界立法史上的奇迹。”{2}全国人大常委会法工委主任信春鹰副也认为,考察世界各国的立法史,从农业社会走向现代工业社会,涉及社会生产方式、生活方式和社会秩序的调整和转型,必然伴随着现代化法律体系的形成和制度建设,有些发达国家形成这样一个法律体系用了三、四百年时间。而我国处在社会主义初级阶段,仅用30多年的时间就形成了中国特色社会主义法律体系,这是建设现代化国家过程中的伟大创造,也是世界立法史上前所未有的{3}。虽然衡量一国法律体系是否形成及质量高低的标准并不在以“量”取胜;但是,社会主义法律体系所订立的法律法规数量如此之大、速度如此之快,正反映出30多年来、尤其是“依法治国”方略提出的14年来,政府保障公民权利的手段发生了巨大变化,法律日益成为我国社会转型时期保障公民权利的最主要、也是最重要的制度路径。

  权利的获取与享有,并不仅仅取决于公民个体的能力与行动;相反,其必须依赖政府权力所提供的保障。然而,任何政府官员都是可能犯错的人,都可能滥用手中的权力,由是,权力又成为最可能侵犯公民权利的大敌。在“权利-权力”的对抗性结构中,传统的社会管理理念坚持“国家本位”,对公民权利的保障往往被置于“顾全”国家利益、集体利益之后,多以政策调控、宣传动员甚至群众运动等方式加以实现。这种依靠政策调控的权利保障手段随意性较大,在国家利益优先的观念主导下,常常会压缩个人自由发展的空间,甚至是牺牲掉个人利益。过去的调控方式在建国初期发挥了独特功效,具有那一时代的合理性。然而,进入“承平”时期,尤其改革以后,中国社会从温饱不足到进入总体小康,人民的生活有了很大变化,个人捍卫自身利益的意识和要求越来越强烈。如果我们放宽历史的视野,回顾60余年间中国所经历的变迁,那么大致可说,建国初期完成了“国家解放”的转型,而最近32年的改革,则是一个“社会重建”的过程。在这个重建的过程中,工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化同时发生,各种问题和矛盾交织在一起。面对如此复杂的新形势,过去的政策调控机制日渐失效,这就要求执政党必须采用新的手段,这种新的手段即是法律。执政党制定“依法治国”、建设法治国家的治国方略,正是要通过法治化来实现变革社会中的政治有序化,同时通过法律的手段来满足民众的权利需求以完成新的社会整合。在此大背景下,形成完备的社会主义法律体系自然成为建设法治国家的必要步骤和实现途径。“快速立法”正是对这一客观需要的响应。随着法律法规的大量出现,过去简单的“权利-权力”结构转变为复合型的“权利-法律-权力”结构。在应对复杂社会问题方面,后者显然比前者成熟得多,它减少了国家对于公民个人的直接的、破坏性的冲击,使公民权利获得了法律这一制度化力量的保障。不妨简单总结一句,初步建成的法律体系承认和界定出公民的各项基本权利,为公民保有和行使权利提供了现代社会最为可靠的法律依据和制度保障。

  二、以权利制约权力:社会主义法律体系的总体特征

  权利是法律所许可的自由与利益,通过法律明确界定各种权利(特别是私有财产权和生命权),并且给予分类承认,规定不同的救济措施,一方面,能给予公民行使权利明确地保障;另一方面,能有效地形成对公共权力的限制。由此,社会主义法律体系所确认的权利构成了一个合法政府必须在其中活动的框架,这为我国政府朝向“有限政府、责任政府和服务政府”的转化提供了一个具体的指标系统。以下试举民、刑两法律部门的立法变动为例略加论述。

  在保障公民的私有财产权方面,2007年7月颁布实施的《物权法》是对2004年宪法修正案中“公民的合法的私有财产不受侵犯”条款的具体展开与落实。《物权法》确立了私人财产与国家、集体财产同受平等保护原则,私人的合法财产、尤其是当下广受关注的私人房产及其他不动产的权利不可侵犯,征用补偿原则等在《物权法》中得到明确规定。《物权法》的颁布使得对公民财产权的保护具有了制度化基础,时任全国人大法律委员会主任的杨景宇先生认为该法对于社会主义法律体系的形成具有“里程碑”意义{4}。

  公民对自己所有的财产享有稳定的、不受非法干扰的权利,是其进行各项活动、自由发展的基础。私有财产权表面看来指向经济利益,却产生出意料之外的道德意义。私有财产权的确认,创造了真正的人类个体,一个无法缩减为其他任何人的特别的个体。没有私人财产,作为社会关系主体的个人就会失去自由活动的空间。由此,财富不仅意味着一个账户,同时也是一份独立宣言。国家通过立法对公民的财产权加以承认和保护,是对每一个社会成员个体的尊重与保护,同时也是对2004年“人权入宪”的一种回应和信守。

  由前述不难看出,私有财产权保障制度的确立与完善,不仅保护公民的基本权利,更重要的是限制国家的权力。私有财产权为个人划定出不可缩减的个人空间,从而在公民权利和国家权力之间划分明确的界限。国家对财产权负有尊重、保护的义务,政府存在的宗旨是保护包括公民财产权为核心的各种权利。私有财产权具有天然的抵御公权力性质,无怪乎哈耶克说:“对私有财产权的承认,是阻止或防范国家政府强制与专断的基本条件。”在我国,私有财产权的合宪合法化,有助于实现公民权利对国家权力的有效制约和监督,推进中国的民主和法治建设。

  在刑事立法方面,死刑存废以及适用死刑的特殊程序是近年来广受关注的问题。就现有围绕死刑存废的争论来看,死刑问题的真正要点不在死刑,而在于公正是否法律的第一原则{5}(P.106)。死刑是惩罚的一种技术性手段,其目的是实现罪与罚的对称性公正,使犯罪成为得不偿失的行为而最终起到恢复公正、维护社会稳定的作用。尽管在世界范围内废除死刑是长远发展方向,但在找不到更合适的有效惩罚方式之前,死刑并不需要完全立即废除。在此背景之下,严格执行死刑适用的特殊程序对于尊重生命、保障犯罪人的人权尤其具有特殊意义。全国人大常委会通过修订《人民法院组织法》,于2007年1月1日起将下放到地方法院的死刑复核权统一收归最高人民法院,这一举措有助于最大限度地降低死刑案件中的冤假错案率,实现“惩罚犯罪与保障人权并举”的刑事司法理念。

  死刑复核权收归最高人民法院,这一立法修改也给刑事司法一个导向,“限制使用死刑”成为刑事司法改革的主题之一。根据我国在1998年签署的《公民权利和政治权利国际公约》第6条第2款规定,“在未废除死刑的国家,判处死刑只能是作为最严重的罪行的惩罚……”,针对目前刑事司法实践中存在的“死刑偏重、生刑偏轻”等问题,全国人大常委会着手进行了《刑法》第八次修改,取消13个经济性非暴力犯罪的死刑,[1]进一步削减适用死刑的罪名;同时按照罪刑相当、宽严相济的原则,严格限制缓刑、适当延长有期徒刑数罪并罚的刑期(将此总刑期由现在的20年提高到25年)。经过这样的刑法改造,现有保留死刑的罪名主要集中在故意杀人罪、故意伤害罪、抢劫罪等几类后果致命或其他最严重犯罪中,这与国际人权法将死刑适用的范围“只限于对蓄意而结果为害命或其他极端严重的罪行”[2]的精神相一致。死刑立法的调整从实体和程序上对司法机关的量刑与行刑作出了严格限制,是保障人权、履行公约义务和与国际标准接轨的现实反映。

  以上举例主要涉及公民的财产权及生命权,其他有关人权的立法进展,需要重点提及的包括2006年开始推行的《人民检察院讯问职务犯罪嫌疑人实行全程同步录音录像规定》、2008年施行的《政府信息公开条例》。《人民检察院讯问职务犯罪嫌疑人实行全程同步录音录像规定》针对司法环节中,为求破案效率屡现刑讯逼供的问题,规定全国检察院在办理职务案件过程中必须实行同步录音录像;并且,在被告人、辩护人提出异议时,向有关各方公开此录音录像。而《政府信息公开条例》则要求政府部门主动公开凡涉及公民法人或者其他组织切身利益的、需要社会公众广泛知晓或者参与的各类信息。尤其是当下公众反映强烈的征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况,抢险救灾、社会捐助等款物的管理、使用和分配情况,环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况等,条例明确规定前述资讯属于县级以上政府有责重点公开的信息内容。这些法律规范性文件的颁定,一方面更加明确地保障了公民的人身自由、知情权、监督权;另一方面,也进一步规范了国家机关的执法行为,为公权力的行使划出法定边界。赵汀阳先生曾言,现代政治的基本原则就是以权利抵抗权力,除了权利,个人就没有什么可以用来保护自己的了{6}(P.235)。而在今天,公民权利的获取,又是以法律规定为最终依凭的。如果说“个人权利是个人手中的政治护身符”{7}(P.6),那么,法律规定则是个人权利的“授权书”。法律确认和保护的权利越多,就越能有助于公民通过法律来维护自身的权利,也越能构成对公权力行使的有效制约,从而促进选择法律成为国家和民众共有的生活方式。

  三、社会法突出保障弱者权利

  现已形成的社会主义法律体系覆盖了政治、经济、社会和文化生活等各方面,对公民权和政治权,对经济、社会、文化权利均加以保障。尤其是在最近十几年,随着改革的深化,劳动就业和社会保障、收入分配、教育卫生、养老抚恤、公共服务等民生领域出现很多新的问题,产生了新的需求,全国人大及其常委会把立法的重点转向民生,通过法律手段来调节社会矛盾、平衡社会关系、保障社会公众特别是弱势群体的经济、社会和文化权利,由此,在社会主义法律体系的形成过程中产生了一个新的法律部门—社会法(social law)。

  无论在法学理论领域还是立法实践进程中,“社会法”这一概念的引进与使用,其历史最长不会超过最近二十年。尽管学界对“社会法”一词所涵盖的范围尚存诸多争议,但研究者大多认同社会法包括以研究劳动关系为主的劳动法和研究社会安全制度相关法律规范的社会安全法(social security law,或称社会保障法){8}。2001年,第九届全国人大在制定立法规划时,明确提出要将正在形成中的社会主义法律体系划分为包括“社会法”在内的七大法律部门,[3]此可视为立法高层开始构想建立“社会法”部门、完成法律体系总体构架的标志。

  作为一个有别于宪法、行政法、刑法、民商法、经济法及程序法等传统法律部门的新兴法域,社会法产生的背景是社会发展进入到现代化建设阶段之后,社会竞争加剧,必然会“制造”出一批弱者。同时,市场经济追求效益最大化的运作,也会将一部分弱势群体的权利置于得不到保护的处境。法律体系作为社会管理制度的载体,其制定和运作的目的不仅要促进经济、提高效率,更是要实现社会正义。按照当代政治哲学家罗尔斯的正义理论,社会制度应当尊奉的原则有二:第一,当使每一社会成员有权拥有与他人的自由并存的同样的自由,包括公民的政治权利和财产权利;第二,社会和经济的不平等应当这样加以安排,以使它们(1)适合于最不利者的最大利益,(2)在机会公平的条件下,职务和地位向所有人开放,此更多关涉公民的经济、社会利益{9}。罗尔斯的正义两原则,尤其是第二原则、即差别原则要求社会制度的设计须以“适合于最不利者的最大利益”为导向,致力于在社会竞争和分配中保护弱者的利益,此正是社会法部门得以产生的理论基础。在当下,全体社会成员普遍关注的社会公正集中体现在完善社会救济机制、保护弱势群体的权利方面。由是,旨在保障生活中弱者的基本生活权利的社会法,尽管与行政法、民法等法律存在部分交叉,但仍因其发挥的重要作用而成为了独立的法律部门。改革开放以来,尤其是近十年来,社会法立法的步伐明显加快,相关法律陆续出台:对弱者的保护方面,如《妇女权益保障法》、《老年人权益保障法》、《未成年人保护法》、《残疾人权益保障法》;社会保障方面,如《失业保险条例》、《社会保险费征缴暂行条例》、《城市居民最低生活保障条例》;教育权利保障方面,如《义务教育法》、《民办教育法》、《社会力量办学管理条例》;公益事业方面,如《献血法》。通过前述社会立法,新兴的社会法部门逐步确立了劳动制度、就业促进制度、社会保障制度、弱者权利保护制度等,突出保障弱势群体的权利,有效维护社会公正与和谐。

  需要指出的问题是,在过去20年间颁布的社会法律,其中相当部分是由行政部门或社会团体组织起草的,存在着部门化倾向及应时应急的特征,因此,法律之间的不协调甚至冲突比较明显。社会立法任务并未大功告成,对现有的法律法规进行清理、整合乃是今后一段时期国家立法工作的重点内容。此外,社会立法领域尚缺基础性法律。2010年10月28日,全国人大常委会高票通过《社会保险法》,这是最高国家立法机关首次就保险制度进行立法。《社会保险法》的出台,将会使我国社会保障制度具有一部支架性法律,社会成员享有公共福利的水平得到进一步提升。

  四、注重公民的政治参与:未来立法的趋势

  中国经过30余年改革,已经站在了一个历史的新起点上。未来发展将是经济建设与社会建设两大领域并重,既要继续以经济建设为中心,又要统筹经济与社会的协调发展。通过经济建设解决民生问题,通过社会建设拓展民主,由此决定了社会主义法律体系的进一步发展和完善将集中于民生立法和民主立法两大板块。前者是现阶段重点,后者是新的趋势。

  当下社会正处于急剧转型时期,不同利益群体之间的张力日趋紧绷、原有的单一价值观走向多元,这一格局迫使国家管理的思路必须做出调整。与此同时,尊重和保障公民有序的政治参与对民主立法提出了新要求。培育成熟的公民社会是化解各种社会冲突、实现政治合法性的现实路径。因为只有形成了公共空间,才能确保公权力受到有效监督、促进民意与决策的良性互动,创造出“和而不同”的局面。为此,要培育公民社会、形成公共空间,就必须保障公民表达自由、政治参与的权利。按照现行宪法第34条的规定,“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”。这一宪法条款明确赋予了公民参与社会管理和公共事务的六大基本政治权利。当然,宪法对于公民政治权利的规定仍是纲领性、原则性的规定,政治自由要在民众生活中得到实现,需要相关法律法规的支撑。现有的《全国人大和地方各级人大选举法》、《全国人大和地方各级人大代表法》、《村民委员会组织法》、《出版管理条例》、《集会游行示威法》、《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》以及《政府信息公开条例》和《行政监察法》等共同构成了保障公民政治权利的法律体系。

  2010年,全国人大及其常委会对一批关涉公民民主权利的重要法律进行了修改—如《全国人大会和地方各级人大选举法》、《全国人大会和地方各级人大代表法》、《村民委员会组织法》、《行政监察法》等,及时修正了一些不合现实情况的规定,落实和扩展公民平等、积极地参政议政,进一步健全权力运行制约和监督机制,不断推进建设人民当家作主和依法治国相统一的民主政治体制。对于未来民主立法的趋势,中国人权研究会副会长李君如先生在第三届“北京人权论坛”上建议制定《中华人民共和国公民政治参与法》,通过这一“包裹立法”将公民的知情权、参与权、表达权、监督权用法律形式规范化地确定下来,解决建设公民社会的主体、动力及其实现途径问题,以释放其政治活力,建设真正意义上的和谐社会{10}。


  【注释】

  [1]被取消的13项死刑罪名具体是:走私文物罪,走私贵重金属罪,走私珍贵动物、珍贵动物制品罪,走私普通货物、物品罪,票据诈骗罪,金融凭证诈骗罪,信用证诈骗罪,虚开增值税专用发票、用于骗取出口退税、抵扣税款发票罪,伪造、出售伪造的增值税专用发票罪,盗窃罪,传授犯罪方法罪,盗窃古文化遗址、古墓葬罪,盗掘古人类化石、古脊椎动物化石罪等。

  [2]请参《关于保护死刑犯权利的保障措施》(联合国经社理事会1984年5月25日第1984/50号决议批准)第1条规定:“在没有废除死刑的国家,只有最严重的罪行可判处死刑,应理解为死刑的范围只限于对蓄意而结果为害命或其他极端严重后果的罪行。

  [3]第九届全国人大第四次会议,“全国人民代表大会常务委员会工作报告”,2001年3月9日。


  【参考文献】


  {1}王兆国:“关于形成中国特色社会主义法律体系的几个问题”,载《人民日报》,2010-11-15。

  {2}徐显明:“论中国特色社会主义法律体系的形成与完善”,载《人民日报》,2009-03-12。

  {3}信春鹰:“为形成和完善中国特色社会主义法律体系努力做好立法工作”,载《中国人大》2010年第19期。

  {4}杨景宇:“一部具有里程碑意义的法律—物权法出台的背景和意义”,载《求是》2007年第9期。

  {5}赵汀阳:《每个人的政治》,社会科学文献出版社2009年版。

  {6}赵汀阳:《坏世界研究—作为第一哲学的政治哲学》,中国人民大学出版社2009年版。

  {7}[美]罗纳德·德沃金:《认真对待权利》,信春鹰、吴玉章译,中国大百科全书出版社1998年版。

  {8}竺效:“法学体系中存在中义的‘社会法’吗?—社会法’语词之使用确定化设想”,载《法律科学》2005年第2期。

  {9}[美]罗尔斯:《正义论》,何怀宏、何包钢、廖申白译,社会科学出版社2001年版。

  {10}李君如:“社会建设问题凸显人权发展新要求”,载《北京日报》,2010-12-20。