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十年来基层民主的发展

发布时间:2012年09月19日 | 字体放大 | 字体缩小

作者:黄卫平 陈家喜 | 来源:《中国社会科学报》2012年8月31日

  对基层民主边界的明确界定,是把握中国基层民主发展的基本前提。中国语境中的基层民主,与草根民主存在一定的差异。源于西方的“草根民主”一词,指的是基层社会与群众的自主、自决与自治。中国基层民主,更着重于在“基层”社会与基层政权范围内的民主选举与民主治理(民主决策、民主管理和民主监督)。因此,中国的基层民主内涵广泛,既包括城乡基层群众自治以及工厂职工自治,也包括乡镇政权及同级人大代表的选举改革。最高决策层一直将发展基层民主作为社会主义民主的最广泛实践和基础性工程,在确保治国理政的有效性基础之上,不断推进中国基层民主的进步,满足广大民众日益增长的民主诉求和参与期待。

  基层民主发展的成就与脉络

  党的十六大以来,中国基层民主稳步推进,基层民主的各种探索、尝试和试验十分瞩目,呈现如下演进脉络:

  第一,基层群众自治的发展,经历从推动选举向完善治理的转变。随着城乡基层自治制度的完善,农村村委会和社区居委会的定期选举不断步入制度化轨道。基层群众自治的发展,也逐步转移至对民主治理形态的探索上,即在选举之外如何通过有效的制度安排实现基层社会的善治。如在浙江温岭出现的“民主恳谈会”,就是通过村民对乡村公共事务的广泛参与,实现基层社会的协商民主。源于河南邓州的“四议两公开”的做法,其目的就是进一步扩大群众对村级事务的民主决策与民主监督,扩展民主参与的覆盖面。在城市,围绕社区居民的有效参与和充分自治,也涌现出许多特色鲜明的地方案例,如深圳盐田模式强调“局站分设”,还原社区居委会的自治角色;宁波海曙模式注重“街聘民选”,强调民选产生的社区居委会在社区治理结构中的主导地位;武汉百步亭模式突出企业与政府在服务居民中的合作关系,沈阳模式则在“议行分设”中突出驻区单位与社区居民的多元共治关系。

  第二,基层民主的重心从党外转移到党内。党的十六大明确对党内民主高度重视,前所未有地提出“党内民主是党的生命,对人民民主具有重要的示范和带动作用”。这一精神主导了中国基层民主发展的基本走向。随后,党内民主得到了稳步快速发展,突出表现为公推直选在党内基层组织中的广泛试点。村级党组织两票制与“两推一选”得到普遍推广,乡(镇)党委公推直选取代了早期乡(镇)长竞争性选举,频繁在各地试点,四川和江苏甚至在全省范围内全面铺开;南京、北京、杭州、深圳等大中城市也开展了社区党组织公推直选大面积试点。此外,公推直选还在机关、企事业等单位党组织当中广泛试验,成为党内基层选举的主导性办法。

  党内基层组织的公推直选,注重对党外民意的充分吸纳,具有“以党内民主带动人民民主”的显著特征。这一选举办法将党内选举分为党内外“公开推荐”和党员“民主选举”两个环节,党外群众通过参与候选人提名、推荐、协商、评议等环节,实现了对党内选举的参与。因此,公推直选在扩大党内选举竞争性和真实性,确保党员民主权利的同时,又广泛吸纳党外民意,拓展了基层党组织的社会基础和权力合法性。

  第三,基层民主的动力呈现上下互动的格局。基层民主的发展,如城乡居民自治的制度创设、资源供给与规范运行,得益于党和政府的建构和推动。与此同时,随着社会结构的急剧分化与利益结构的深刻调整,基层利益矛盾和冲突不断加剧,基层群众自主参与的愿望和诉求也在不断增强。如随着住宅商品化的发展、城市拆迁、公共工程建设与环境问题而出现的业主维权在大中城市此起彼伏,并由此出现新的自治组织和自治组织及形态——业主委员会与业主自治。显然,此类自治组织及形态不能单纯地归结为集体抗争或者社会运动,它具有明确的利益导向而非政治导向,具有区域边界和参与规约,这一点与早期村委会的形成有异曲同工之处。

  此外,随着劳资冲突的增加,工厂民主也出现了新的探索,工人与企业家进行工资集体协商与谈判,实现对工人利益保护的协商治理。在浙江和广东的一些非公有制企业,还探索进行工会的直选与“海选”,由工人直接投票选举工会领导人,以确保工会相对于出资方的自主性,并提高其在切实保障工人权益上的自觉性。

  与此同时,普通公民自荐参与基层人大代表的选举也成为基层民主发展的新动向。2003年,深圳和北京出现了一定规模自主参与基层人大代表选举的“自荐候选人”。2011年,通过微博、博客、论坛等网络新媒体进行选举动员,自主参选人大代表的现象在全国许多地方出现。上述现象表明,人民群众政治参与的积极性正在不断提高,已经不局限于基层群众自治的空间,对基层政治事务也产生了广泛的兴趣。

  基层民主的发展需要顶层设计

  尽管十年来基层民主的发展取得了显著进步,但一些深层问题也随之产生。

  (一)基层民主的主题转换与体制重构。随着经济与社会结构的变迁,基层民主的主题也发生了重要变化。如随着大量农民的外出打工,村民流失与村干部流失并存,村民自治出现了“空心化”的现象,自治主体与参与热情减弱。在城市,随着利益意识的觉醒与物业纠纷的增加,业主委员会不断蚕食居委会的权威基础,成为名副其实的业主“自治组织”。因此,我们需要进一步反思和重构城乡基层自治的体制与结构。

  (二)基层创新与顶层设计的关系协调。作为中国民主政治发展的突破口,基层民主的快速发展也引发了中国民主政治发展思路的讨论,即如何稳步推进中国民主政治的发展进程。如基层自治组织和党内基层组织开展的竞争性选举,是否升级到地方党委政府进行试点;基层人大的自主参选现象,是否应该得到认可和吸纳等,这些都需要顶层的制度设计加以引导。

  基层民主发展的方向与思路

  基层民主的发展,离不开特定的政治结构、社会环境与时代背景。未来一段时间,推进民主政治的发展是执政党始终不渝的奋斗目标,基层民主仍将是中国民主政治发展的主阵地和民主改革的试验场。

  深化基层民主改革必须把握如下原则与方向:一是进一步落实和细化基层民主的制度体系,将字面上的制度设计转换为基层民众行使权利的具体形式。如村级选举的具体操作规范、社区治理体系的权力结构关系、党内公推直选的统一流程及配套制度等。二是进一步探索基层民主的多种形式,满足人民群众不断提高的政治参与积极性。特别是对由于利益分化所促发的新的基层民主形态,如业主自治、工会直选以及基层人大代表的自主参与行为,应当通过制度建构与体制吸纳的方式,引导群众参与的诉求与愿望。三是适时推进地方民主的试验,将基层民主的成熟经验与做法,移植和推广到地方政府层面,实现基层民主的纵向升级,进一步扩大基层民主的影响。

 

  (作者单位:深圳大学当代中国政治研究所)