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杨光斌:行政决策的法治化、民主化——基于规范性文本的解读

发布时间:2012年09月19日 | 字体放大 | 字体缩小

作者:杨光斌 | 来源:《中国社会科学报》2012年8月31日

  民主是一种普遍化的政治形式,但是只有以法治为前提和基础的民主才是一种好的政治形式。在过去十年里,中国的民主政治建设有诸多方面的进展,其中最引人瞩目的要数行政决策的法治化民主化建设。十年中,构成行政决策法治化民主化的规范性文本不断推出,《行政许可法》、《全面推进依法行政实施纲要》等法律法规文本,大致体现了法治民主的如下要件。

  有限责任。任何政府都应该是一种责任型政府,即政府履行对人民的信托责任。但是,政府的责任是有限的。《行政许可法》应该视为走向有限责任政府的关键一步。

  决策规范。政治活动的关键是政府决策问题,依法决策是法治民主的关键一步。《国务院工作规则》第十六条规定“国务院及其各部门要健全重大事项决策的规则和程序,完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制”;第十八条规定“涉及重大公共利益和人民群众切身利益的,要向社会公开征求意见,必要时应举行听证会”。《国务院关于加强法治政府建设的意见》要求:“加强行政决策程序建设,健全重大行政决策规则,推进行政决策的科学化、民主化、法治化。要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。”

  信息公开。法治民主政府离不开民众参与,而民众参与的前提是拥有知情权。因此,信息公开就成为法治民主的重要组成部分。坚持以公开为原则、不公开为例外,凡是不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息,都要向社会公开。同时,《国务院关于加强法治政府建设的意见》的发布更是加大了政府部门的主动公开力度,重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。此外,在实践上,国务院要求各政府部门公开“三公”(公车、公款出国、公款消费),以利于社会监督。

  公民参与。缺乏公民的参与,即使有限责任的政府依法决策,相关政策法规依然可能侵害民众的权益。为此,公民主动参与从而形成的官民良性互动,就成为法治民主的理想愿景。《国务院关于加强法治政府建设的意见》要求决策要充分反映民意:“作出重大决策前,要广泛听取、充分吸收各方面意见,意见采纳情况及其理由要以适当形式反馈或者公布。完善重大决策听证制度,扩大听证范围,规范听证程序,听证参加人要有广泛的代表性,听证意见要作为决策的重要参考。”不仅如此,政策的风险评估也必须把民意放在第一位:“凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项,都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估。”

  可以说,近年来法律法规所体现的“有限责任—决策规范—信息公开—公民参与”,构成了规范意义上的法治化民主化决策的范本。当然,如果规范性法治化民主化决策范本立即完完整整地表现为实践性范本,那么,政治也就不再是政治了。因为,政治的特征之一就是实践与政策有落差,并在克服落差中不断发展。

  因此,实践性法治化民主化决策的推进,要求政府决策者习惯性地或自觉地在作出涉及重大公共利益和人民群众切身利益的决策时,履行向社会公开征求意见的要求,那样,我们就有了实践性的范本。
(作者系中国人民大学国际关系学院教授)