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单位制的演变与信访制度改革——以信访制度改革的S市经验为例

发布时间:2012年09月20日 | 字体放大 | 字体缩小

作者:刘平 | 来源:《人文杂志》 2011年06期

  近十年来的上访和频繁发生的群体性事件,已成为各种学术思想影响当下中国社会发展方向和发展方式的着力点。站在不同的视角看待和研究信访问题,已汇聚了众多的观点和主张。与此同时,中国的信访问题研究,也成为探讨国家与社会、民主与法制以及公民维权和社会管理体制改革等多方面关系的理论前沿。

  一、研究视角的界定

  笔者以为,当下有关信访问题的研究,主要有以下两种取向:一种是眼睛向下、倾听群众呼声。不论是“弱者的韧武器”,还是“大河移民上访的故事”,都是优先选择关怀民众的视角,体恤上访者的处境。受研究立场的制约,往往用“过程——事件”的分析方法,通过放大局部事实的深描,探讨事件的过程,把握现实的结构。其理论层面隐含的预设通常与“国家与社会”的分析框架有密切联系。这种研究的经验基础关乎农村和农民。
  另一种是从普适性原则看问题。也就是从政治体制现代化的一般命题出发,一方面强调宪政建设的取向,即在使信访制度作为公民政治参与渠道的同时,把公民权利救济方面的功能从信访制度中分离出去,以确定司法救济的权威性。另一方面是人权政治取向,认为现行信访制度的许多规定,直接与宪法或法律相抵触,出现了行政权僭越立法权或者司法权的现象,是对中国公民权的破坏。
  如果把信访问题研究作局内和局外两种视野的划分,那么局内的政府职能工作部门的意见可能是习惯或不自觉地在已有的工作模式和理论参照中确定逻辑框架,更多地看到了连续的政治体系和社会管理体系的不可替代性并强调稳定。而身处局外的学界更适合在国外的经验中选择和确定目标,更多地站在民众的立场上批判政府的行政偏颇,而备选的理论模式多是以一种理想型的社会机制为讨论基础。
  如何看待上述不同意见,有论者指出持普适性原则的局限性,一是没有站在中国的宪政背景之下,没有全面地了解中国宪政制度的特点,将三权分立体制下的运作模式机械地套用于中国;二是只看到信访制度的一个片面或一个局部,没有与中国立法体制、行政体制、司法体制以及地方制度相协调;三是将信访制度目前表现不佳的功能当作信访不应当具有的功能而简单地加以抛弃。
  显然,这种评论是有意义的。但是上述各种看法的一个共同缺陷,就是忽视了对中国社会结构变化与信访制度改革之间关系的探讨。而现实社会结构按照自己的方式演变,是这个社会的法律制度、社会政策和社会管理体制应然状况的基础。信访制度变动的实际过程,也就是社会环境内生压迫的过程。
  怎样认识中国的社会结构,可能关系到对信访制度存废和社会管理体制变革的理解。当前国内的社会结构研究,基本还是在传统与现代,阶层与群体,发展与地域的视角上看问题,实际存在着以统一的社会机制的演进为逻辑前提的研究趋向。在这种趋向下,人们把改革开放以后出现的传统计划经济条件下的社会机制和市场化社会机制的并存看作是一种过渡形态。认为随着改革的深入,城市中体制二元的社会机制将不复存在。为了推进改革,就要从将来的体制模式着眼,用普适的原则设计当前的发展。在信访制度改革的问题上,强调宪政建设和人权政治的取向被一些人视为推动改革的捷径。
  笔者以为,中国市场化改革以来,虽然政治体系保持着连续性,但是,不同的时间和同一的空间都面临着不同的问题。这些问题概括起来,就是原有的城乡二元社会和城市的体制二元社会的叠加问题。在社会管理和信访制度研究的意义上,在同一城市空间的社会组织状况的视角上,主要存在着单位制与非单位制的区别。社会管理和信访制度研究的对象,主要属于传统单位制以外的社会空间。这是中国式的社会管理必须首先面对的问题。否则很可能将中国的上访现象和群体性事件夸大为整体社会运动的一部分。这就是说,在改革开放30年以后,传统体制下统一的社会机制的存在基础已消失,这个特点也必然反映在社会问题的发生、社会调节方式的选择、直至政治和社会管理体制的二元性特征上。当下信访现象的演变,以及S市信访案件的规模、类型与特征,可以提供这种关联反应的例证。从社会组织结构的单位制演变与国家信访制度改革的逻辑关系切入,是本文选择的研究视角。

  二、新中国信访制度的由来、演变与“S市经验”的出现

  新中国的信访工作肇始于建国初期,当时由毛泽东直接批阅和处理人民来信,后来交给秘书田家英处理,具体承办由中央秘书室负责。这是新中国最早的秘书制信访机构。1951年,出于防止和克服官僚主义的考虑,毛泽东做出了《必须重视人民的通信》的批示。到了1954年,从中央到地方,各级信访机构相继建立。从1949年设立之初到现在已有60年的历史,期间国家共召开了六次全国信访会议,相继出现过1978年、2003年和2008年三次“信访洪峰”。
  在传统体制下,信访工作只是辅助性的信息反馈部门,具有明显的秘书制特征。1995年,国务院颁布了第一个《信访条例》,把信访作为一项制度正式确立下来。但当时信访形势还相对稳定,还没有形成较大规模的上访行动。国家把上访事件的发生还看作是个别人和局部范围的现象。上访的原因不外是行政机关工作人员的违法或失职对上访人合法权益构成了侵害。在应对方法上,还习惯于多年来实行的在传统单位制社会结构条件下的“分级负责,归口办理”,对信访规模的发展和影响社会稳定的形势估计不足,在处理信访行动的制度格局上,实质上还在沿袭传统信访模式,在整体上也没有涉及社会管理体制的变革。
  进入新世纪以后,随着改革开放成本代价的显现,信访量逐年上升。2005年1月 5日,国务院第76 次常务会议通过了旨在进一步加强和改善信访工作的新《信访条例》,1995年的《信访条例》随即废除。新《信访条例》在行政法规层面上,侧重规范行政行为和信访行为等各种具体业务,用单项否决的行政管理要求,突出了各级信访机构的责任制。但是,2005 年《信访条例》颁布以后,在实际信访工作中,原体制下的单方面的信访工作责任与处置综合性的信访问题能力之间的矛盾并没有解决,越级上访现象仍处于持续高发状况,信访工作面临新的变局。
  2007年3月10日,中央办公厅以中发 2007年5号文件的形式,发布了《中共中央国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》(以下简称《意见》),进一步把信访工作定位为党和政府的一项重要工作,构建社会主义和谐社会的基础性工作,党的群众工作的重要组成部分。更为重要的是《意见》首次明确了各级政府部门包括党委、人大、政府、政协、法院、检察院、军队以及人民团体等各方面的信访工作责任,首次从整个国家系统和全局的角度对原体制中的一个从属性的信息反馈部门的工作进行前所未有的全方位整合与规范。它意味着一种适应新的社会管理需要的运作机制即将产生。
  这种新的社会管理运作方式将怎样破土? 在2008年北京奥运前夕,中共S市委为了应对日益严峻的信访形势,在2007年中央《意见》的基础上,相继颁发了2008年6号和7号文件,在国内首次系统地推出了信访制度的新体制和一系列相关制度安排,即后来称为信访制度改革的“S市经验”。近年来,“S市经验”的信访制度改革已在不同程度和方面在国内扩展,并且成效显著。2009年11月,国务院办公厅及国家信访总局在S市召开全国信访工作经验交流会。S市经验正在成为中国经验之社会管理的重要组成部分。
  S市经验的信访制度变革的标志性特征之一,是突破了以往信访工作以监督、建议、维护稳定和责任查究为主的特征,增加了行政审判和行政执行的新功能,弥补了以往信访工作只限于监督和建议的功能缺欠。这就与此前传统信访工作的基本职能形成分野。这是中国信访制度演变的最新动态,是S市地方政府在巨大的上访压力下,在举办北京奥运会之际严峻的维护社会稳定的背景下催生的。
  S市经验的基本内容体现在体制突破和制度创新两个方面。在体制突破上,首先是完善市和区县(市)两级联席会议的领导决策体制。建立完善联席会议的组织和议事制度,完善、强化其执行机构,使两级联席会议由原来虚设的议事机构,转变为“决策、指挥、协调、督查”四位一体的集中领导、集中指挥、集中管理的领导、决策、指挥机构。这是以《中共中央国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》为尚方宝剑的地方性行为。
  其次是建立以两级信访大厅为载体的信访工作运行机制。市和区县(市)两级信访大厅是两级联席会议的执行机构,是信访工作的组织协调中心和指挥调度中心,与信访局实行合署办公(即一个办事大厅挂两个牌子,一个是信访局,另一个是信访大厅),由原来以“接待、协调”为主,调整为“接待受理、直接调处、协调督办、责任查究”为一体的综合型办事机构。
  按照新的工作职能,信访大厅机构由三部分组成:
  一是内设机构(系指信访局原有机构)。实行信访大厅与信访局合署办公,调整原信访局的内设机构,按大厅职能需要设立各种相关机构。二是司法、执法部门派驻大厅机构。部分司法、执法部门进厅现场办公。负责受理和处理本系统的涉法案件。三是行政部门派驻大厅机构。涉及群众信访问题较多的国资委、农经委、经委、民政局、劳动保障局、规划和国土资源局、行政执法局、房产局、人事局、城管局、教育局、交通局等行政部门在信访大厅设置专门的现场办公机构。所谓体制突破,就是在原有行政体系之中专设了应对内部事务的微型“二政府”。
  在制度创新上,围绕新体制建立和完善各项配套的保障制度。以制度的形式明确联席会议和信访大厅的体制、机制,确定联席会议和信访大厅的地位、功能、职责。具体有十个方面的安排。一是建立市和区县(市)两级联席会议组织与议事制度。二是制定信访大厅组织规则。三是制定信访大厅工作规定。四是制定市联席会议交办信访事项工作细则。五是建立对重大建设和改革项目实施稳定风险评估制度。六是制定信访稳定工作责任查究规定。七是完善S市信访稳定工作考核办法。八是建立后备干部进驻信访大厅轮岗锻炼制度。九是建立完善信访稳定工作的资金保障制度。十是制定S市信访困难人员救助制度。
  在S市经验的内容中,除了上述第六和第七项内容是 2005年《信访条例》规定过的,其余的几乎都是新的制度安排,尤其是凸显了财政支持和干部制度的安排。此后,在2010年4月,S市信访局又挂起了“中共S市委群众权益保障和投诉受理工作部”的牌子,试图把新时期的信访工作置于执政党日常的群众工作、基础工作之上,使S市经验的体制机制变革由应急机制转换到常态机制,使日常的接访、裁决和行政执行制度化。

  三、S市信访问题的主要趋势和类型

  1980年代中期,S市成为中国经济体制改革的试验田。中国第一个破产的国有企业(S市防爆器材厂)就在该市,中国第一批被拍卖的国有工商企业也在这里,中国最集中的下岗失业群体,主要就在该市所在的LS地区,国家针对这个群体实施的大规模最低社会保障的救助活动,也是以L省作为全国最早(2003年)的试点省份。S市上访案件的规模和结构,与这种社会状况有密切的关系。下面是对S市信访案件规模和类型的简单分析。
  (一) S市上访事项的规模与趋势
  在对S市的信访案件调查中,我们了解到不论是上访案件的总量,还是越级进京访的总量,抑或是集体性上访事件的数量规模,在省会级城市中S市都是排在全国第一的。在2008年4月以前的几年中,L省的进京访数量在全国是最多的,而S市的进京访占L省总量的50%左右。
  2001-2002年,东北地区大规模失业问题凸显,同时发展大城市战略推动了中心城市的迅速扩张,市政建设和棚户区改造带来大量的违规建筑拆迁和地产开发动迁。受此影响,2003年的上访案件比2002年增长了大约80%;2003年国家最低社会保障制度在L省试点,2000年新一轮土地承包的后续问题和2005年国家免除土地税,围绕土地资源再分配的分争,使涉农涉地上访量激增,形成了63747起案件的高峰。2005到2007年开始逐渐减少,形成17188起案件的阶段低点;由于2008年北京奥运的维稳需要和S市信访制度改革中政府主动动员有上访诉求的居民上访,市区两级信访大厅的开设,官方主流强势媒体的接防宣传,S市的这种信访改革措施,使接访案次数和息访结案数量同时上升,到2008年10月“S市经验”运行以来接访或处理的案件达50252件。
  2006-2007年,S市的进京访总量大幅上升,不论是个人访还是集体访的案件,几乎翻了一番,即集体上访案件由4769起升到5077起,个人上访案件由2846起升到5171起。这种压力是2008年出台 S市信访改革系列措施的直接内在原因。而上省访的趋势则在2006年达到高峰,2007年拐头向下,与进京访形成反向趋势。而接待市级上访的总量相对平稳。
  (二) S市上访事项的类型
  S市的信访案件构成大体有以下几种类型。按S市上访案件数量多少排序,首先是因社会保障问题引起的上访;二是早期城市拆迁引起的上访;三是城市扩张征用农地、农村土地承包和失地农民的就业和社会保障等问题引起的上访;四是国有企业转变隶属关系和转变所有制关系过程中产生的上访;五是其他原因引起的上访。
  在2003年,中国最低社会保障扩大救济规模的试点首先在L省实施以后,医疗和养老保障仍是该群体潜在的问题。城市经济体制改革以后,原有与国家和集体停止或中断劳动关系的职工,许多都没有建立或接续养老保险和医疗保险,随着这些职工年龄的增长,工作能力的减弱,这些保障问题日益严峻,遂使上访事件不断发生。因S市国有企业集中,下岗失业问题严重,有关社会保障的上访案件在各类案件中一直高居榜首。2005年出现第一次高峰,2008年推出S市经验的大接防以后,形成了第二次接案高峰。
  在大城市发展战略的背景下,2000年以后S市开始了铁西区的东搬西建改造,此外,其它市政工程改造和拆除违章建筑的房屋规划改造也同时开始。在涉及民用建筑拆迁的过程中,2003年以前多有强制拆迁行政违法事件发生。2005年以后,有关部门提高城区规划水平,保证动迁信息的透明度,行政管理的风险评估受到重视,相关的信访案件数量在2005年以后相对平稳,即2005年4143起,2006年4004起,2007年4710起,而2008年这类上访案件数量大幅度反弹达到10237起,则是政府作广告宣传和主动接防的结果。
  因国有企业转变隶属关系和转变所有制关系即“转属转制”过程中产生的上访,在上访案件中曾占比最高,牵涉的时间最长,相关关系最复杂,是反映S市社会转型的标志性问题。但是,从2005年以后逐年减少,即使在2008年推出S市经验的信访改革措施以后,与其它类型相比,只有该类案件的总量没有出现上升的拐点。这有两个方面的原因,一是该类问题有大部分已转换成社会保障问题的诉求,这意味着该群体的多数人已放弃了在基本制度和原则观念上对市场化变迁的不满和抵触,转而选择了现实地争取福利策略;二是中共十六届三中全会终结了关于“国退民进还是民进国退”的争论,东北振兴战略的实施支持了大型国有企业的发展,国有企业基本停止和减缓了“减员增效”,在源头上不再发生或减少发生国有职工的失业。2005年新的转制企业对失业人员做了相对规范的制度安排,从而减少了这类的上访。这类上访案件由2005年的3010起,逐年降至2006年的 2609 起、2007年的2370起、2008年10月的1661起。
  因涉农涉地问题引起的上访情况比较复杂,在调查中发现并大体归纳了以下几类:土地流转方面的问题、土地征占补偿方面的问题、村务公开方面的问题、村级债务方面的问题、村屯改造方面的问题、社会保障方面的问题。这些问题相对集中在两个类型的群体:一是这些原来的农户按政策变为城市户口以后,60岁的非农户要求享受被征地农民养老保险待遇。二是原乡镇企业职工,农村代课教师等在转成非农户以后要求享受养老保险待遇。这类上访是城市发展扩张过程中普遍遇到的问题,并且会逐渐替代国有企业改革过程中的问题,成为上访案件的主体。随着S市因国有企业改革引起的上访问题的历史性消退,信访制度的改革和信访问题仍将成为社会管理和社会管理体制改革的中心问题。

  四、信访人的特征

  1.信访人的体制外特征及信访渠道的正当性。
  在S市的上访案件调查中,有一个重要的发现:几乎所有的信访人都具有体制外的即非单位制的特征。其中又分成两部分,一部分是上述一、二、四类的上访人,他们都曾是城市社会体制内的单位组织成员,在企业转制过程中逐渐失去原有体制的保护。另一些涉地涉农类上访者,他们原本就是体制外的,是城市发展带来了他们身份(由农村人口转变为城市人口)地位的变化和利益纷争。当然,这种体制外的特征并不限于S市。然而,几乎所有关于信访制度的研究都忽视了这个事实。这种忽视几乎淹没了当下信访现象的最主要的特征。不难理解,现在仍在体制内的单位制职工,如果有了关系切身利益的诉求,通常是在单位内部反映问题并寻求解决。而体制外的人有了问题则没有那种利益表达的渠道。
  在与传统单位制相联系,滞后于经济和社会结构变迁的社会管理体制中,上访者向信访部门诉求是最便捷和正当的途径。在传统的单位体制内,纪律检查、行政监察、司法调节、劳动仲裁是从不同层次、不同方面进行监督反馈和利益调节的。不利用所在单位组织的功能,不向本单位领导汇报和反映情况,越级上访,表达诉求,这是信访在传统体制下不同于其它反馈渠道的“去单位制”特征。在国家保持统一的政治体制和连贯的政治历史责任的条件下,信访制度所具有的先天的穿透单位体制的特点,成为城市社会中体制外社会成员在利益表达上得以依赖的首选路径。有学者注意到,工作单位是中国社会最重要的集体抗争控制机制之一。几乎所有关于中国单位制的研究都承认,单位制有效地遏制了集体抗争的发生。本项研究从另一个侧面印证了同一个道理,信访制度为失去单位体制保护的人提供了合法化的制度抗争通道。
  2.上访人的依理性与依法性并存。上访事项虽然纷乱复杂,但是仍可划清两条主线。一条线索是因城市经济体制改革引起的国有企业转属转制和由此派生的社会保障问题,它构成了近十几年来信访案件的主体。而中国城市的经济体制改革以摸着石头过河著称,并没有统一的规范,更谈不到立法在先。因此,这个过程中发生的许多问题法院难以受理,也难以依法立案,更谈不到依法抗争。
  另一条线索是城市扩张引起的城市拆迁、涉农涉地类上访事项。其中有城市居民和城郊农民。在城市拆迁过程中,公共建筑少于民用建筑,当时只有公共建筑才有合法的强制拆迁规定。上访事项主要是在民用建筑拆迁中发生的,多数上访的原因与行政违法有关。也就是说,农民的上访与工人的上访是不同的,正像人们注意到的农民上访是有法可依,是依法或以法抗争。而因经济体制改革引起的上访则无法可依,只能以理抗争。这种依法和依理的区别,实际是上访人的体制内和体制外身份差别的体现。它与市场化社会转型与部分单位制组织的解体有内在联系。
  3.大多数上访人是改革开放以来的利益受损者,其现实生活处境艰难。就上访的绝大多数人而言,他们是体制外的弱势群体,是改革开放过程中的利益受损阶层。虽然改革开放以来大多数人的生活水平有了提高,综合国力显著增强,国人有了前所未有的自由选择机会。但是,在体制外把握了历史机会的事业成功者,绝大多数是传统体制中的少数精英和新生代创业者。如果不是企业倒闭,工人群体中的大多数是不会下海的。因企业倒闭而身处困境的上访者,是与新中国联系在一起的历史人、制度人、政治人。他们曾为国家建设做出贡献,现存的政治体制使他们看到自己的历史身份及其对现实制度的依靠,而依然存续的体制内的生活样式的强烈反差,让他们积蓄着相对剥夺感。在这种条件下,置信访人的现实窘困于不顾,一定要通过迂回久等的立法程序,然后体现司法救助的法制权威,实质是对信访制度在特定历史时期的行政救助性质缺乏了解。
  4.老工业基地社会的行为习惯特征。除了上述几种主要类型,在S市的上访案件中,还有占30% 左右的“其它”类型。S市以至L省的上访之所以有较大的规模和持续的强度,从一个侧面反映了长期形成的对单位制的依赖和失去单位保护以后组织成员不计时间成本的抗争。如果是温州的生意人,就会把用在上访的时间和精力用在生意上,并认为会有更大的收益。这也说明传统的工业经济组织作为一种社会生活的组织方式,在市场化的环境中仍然具有多方面的持续影响。当然,老工业基地社会并不限于东北地区,它是以单位制社会组织的过密化结构与市场环境的镶嵌性特征为基础的,它也并不是一个有关经济、技术和产业的概念,而是对一种独特的社会结构特征的认识。
  5.信访群体有边缘扩大的趋向。随着S市信访功能的扩大,信访局和信访大厅的社会影响日渐扩展,信访人群也从原来的经济体制改革和城市扩张的相关类型,逐渐向其他群体类型扩散。如反映干部作风不正和违法乱纪问题、基层机构改革中的问题、环境污染问题、部分企业军转干部要求解决政治待遇和经济待遇的问题。近来,信访人群甚至扩展到和尚、尼姑,以及在岗的中小学教师等群体。信访机构日益成为公民社会参与和协调国家与社会关系,健全民主和法制,维护公民权利和倾听百姓呼声的重要渠道。
  6.涉法、涉诉类上访增多。由于信访过程经济和时间成本较低,信访解决问题的方式和程度对上访者有更大的吸引力,使各类纠纷和不服法院判决的案件流入信访过程。这类问题多为积案,重复来信来访量大,长期滞留上访的人多,已成为当前困扰各级信访部门的主要问题之一。

  五、当下信访现象的基本性质和发展路径

  (一) 遵循单位制的演变逻辑分析信访问题
  从以理和以法上访的类型差别上看,新时期的信访形势首先与传统单位制的剧烈变动有密切的关系,然后才是城市拆迁以及农民因土地被占的上访。新形势下信访所反映的社会运转问题,主要发生于单位制的剧烈变迁时期,而30年来社会转型的主要事实莫过于城市生成了60%-70%的在体制外的市场环境下生存的城市居住人口。这个事实既可以解释经济和社会发展的成就,又是新时期信访问题生成的缘由。在这里本文所强调的,不仅是单位制的变迁造成了上访的事实,更重要的是为了说明单位制的变迁并没有使政府部门与时俱进地改变应对上访的方式和理念。现在的问题是,现行的政治体制和社会管理体制在一定程度上仍然还与传统的运作方式相联系,对适应体制外社会的管理方式还缺乏新的自觉。
  从高端决策层面所使用的主要应对理念上看,2007年《中共中央国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》中把信访工作当作“党的群众工作的重要组成部分”。2008年前后,在应对上访和群体性事件的过程中,强调了“正确认识和处理人民内部矛盾”的原则。2010年春在较高的领导层,重提1930年代革命低潮时期毛泽东的《关心群众生活,注意工作方法》思想,直到2010年4月,S市信访局挂上“中共S市委群众权益保障和投诉受理工作部”的牌子。显然,不论是“人民内部矛盾的”调控,还是“群众工作的思路”,都带有浓重的改革前特征。
  众所周知,人民内部矛盾学说是建国后1950年代的产物,群众工作是战争年代政治动员的方法。在改革开放30年后,人民内部矛盾的概念怎样对应另一问题——敌我矛盾的概念,在中国结束以阶级斗争为纲以后,在现实的社会结构中已失去如何定位的社会政策基础。可能是看到了这一点,也可能是应对策略的考虑,近年来官方频繁使用了人民内部矛盾的概念,以此界定上访及群体事件的性质,其良苦用心在于保护民众,防止对过激上访行为采取暴力手段,也是告诫地方官员学会新形势下政府管理的方式。但是,人民内部矛盾和敌我矛盾概念是辩证统一相互转化的,在改革开放30年以后重提这种理论范式,在如何相互转化的政治判断上有巨大的潜在风险。因为这种理论范畴毕竟是在50年前形成的,是相对僵化的社会历史条件的反映。
  “群众工作”的思路体现了执政党对传统政治资源的依赖和对执政地位的忧患意识。但是,30年的市场化进程已使原本没有分化的“群众”分化成了不同的“群众”,信访工作中的“群众”几乎是“弱势群体”、“底层”、“低收入者”的代名词。这就是说,在单位制演变造成的信访洪峰结束之后,为了身份处境以理抗争的上访群体的生命历程和相关的政策周期完结以后,在单位制时期形成的执政理念和社会管理体制也要有相应的转变。在缺乏适当的参照体系的前提下,怎样推动政治和社会管理体制的改革? 能否把本来“没有体制”的体制外现象,作为社会建设和社会管理体制改革的重要内容,从而改变或减少传统的单一政治体制和社会管理体制应对体制性二元社会状况的不适应以至政策失误。把S市经验与社会管理体制改革结合起来,形成更有针对性的体制外社会的“体制化”研究,正是本文的努力所在。
  (二) 信访制度改革要从维稳思维中走出来
  以往的信访工作总是从稳定出发,习惯了稳定压倒一切的惯性思维,忽视了制约社会秩序的基本条件的变化。在1980年代,制约社会稳定的问题主要表现在思想理念和制度选择方面。2000年以后,制约“社会稳定”的问题已表现在生计和利益补偿方面,上述有关信访人的类型和上访的动机特征已说明了这一点。
  如前所述,带着单位制时期的社会管理理念,从军事斗争和政治斗争的历史经验中延续治国之道,就难以使信访改革从维稳思维中走出来,难免出现“越维稳越不稳”的劳民伤财的恶性循环。维护社会秩序作为发展的保障是毋庸置疑的,现在的问题是不要把信访工作在战术上局部的维稳,混同于战略上整体社会的稳定。也就是不要把局部的信访问题和群体性事件看作是整体社会运动的一部分,不要把局部稳定的重要性夸大成是压倒一切的。原因在于30年来的社会转型,已使中国从一个同质性较强的比较僵化的社会,发展成为相对多元和松散的社会。维持同质性较强的比较僵化社会的稳定,其基本要求在于统一的价值观不遭受挑战和外在的压制。而维持一个松散、多元的社会结构的活力和稳定,通过国家调节利益体系的平衡,是保持社会活力和秩序的必要条件,其关键因素是诉求管道的畅通和利益补偿机制的有效性。
  科塞在解释功能冲突论时区分了松散的社会结构与僵化的社会结构的区别。他认为“那种造成分裂的威胁并冲击社会系统一致性基础的冲突强度,与结构的僵化有关。就这一点而论,威胁这种结构均衡的东西,并不是冲突,而是自身结构的僵化。”如果说改革开放前中国的社会结构是相对僵化的,那么,经过改革开放持续深入的社会分化,现今的中国不仅是城乡二元社会,而且又是体制二元( 城市二元) 社会。这种条件下的矛盾冲突和集体行动,已是局部的,有清晰的边界,其基本诉求是对物质利益的补偿要求,而且这种诉求大多数具有合理性。这就决定了上访是非对抗的,是非基本价值观的冲突。利益诉求的满足方式和满足程度制约着事态的发展。问题在于出台S市经验以前,信访机构的体制和功能是僵化的,它没有随着社会结构的松散化作及时的改变,面对上访群体合理的利益补偿诉求,信访机构长期墨守陈规,僵化地遵循以往的信息反馈和监督建议的功能,机械教条地“分级负责,归口办理”,在大量需要对口的单位发生了破产、转属、改制以至消失的情况下,人为地造成了大量越级上访的事端,逐渐地使上访成为利益群体与国家博弈的手段。
  在当下的信访工作理念中,经济发展和维护稳定是执政党和政府中心工作的两个并行的轮子的观点还有较大影响,其实质是把信访工作的解决问题只当做维稳的手段。尽管手段和目的交互循环收到了双向的效果,但是,与经济结构的调整相比,从社会治理角度而言,对社会结构变迁及其社会建设的自觉性远没有经济结构的调整来得主动。因此,为了稳定而解决上访者的问题,仍是本末倒置。笔者以为,当下的中国已进入利益补偿时代,制约社会稳定的主要机制首先是解决信访者的民生问题,通过信访制度改革的新功能发挥作用,满足新形势社会结构调整的需要,社会稳定才能达成。
  (三) 把信访机构作为体制外社会与国家沟通的主管道
  信访改革的方向在那里?S市经验是阶段性的,还是有着稳定的发展前景?笔者以为,信访机构所具有的先天的体制外特征,不仅在于立法过程的滞后性,行政救济的不可替代性,长期信访工作的影响以及社会宣传造成的路径依赖,还在于其它非政府组织在中国大多数城市基础薄弱,难以发挥缓释物质利益诉求性社会矛盾的作用。例如,城市社区组织难以调节上访的矛盾。单位制弱化以后,城市发展的主要资源进一步集中到各级政府手中,理论设计中的政府与市民社会的制衡,在市民参与程度较低的情况下实际是不存在的,这就在客观条件上导致了权力向上集中,并迫使政府成为协调各种社会矛盾的中心。
  在经济体制改革和城市拆迁等特定历史条件下的上访问题解决以后,信访救助是否要向司法救助转移? 这是当前影响信访制度走向的重要选项之一。不可否认,伴随着信访调节力度的增大和成本效率的比较优势,信访受理的涉法、涉诉事项在显著增加,有的恶意上访人甚至在违法、无理的情况下以上访威胁政府的维稳软肋,以绑架社会稳定获得个人利益。笔者认为,这种情况的发生恰恰是维稳思维的必然后果。合理、合法的原则必须高于形式稳定的原则,否则社会正义就会遭到破坏,从而动摇稳定的真正根基。从简单维稳到维理和维法,是走出维稳怪圈的捷径。
  那么社会进入平稳发展阶段以后,司法救助是否可以代替行政救助? 法律调节是否可以代替信访调节?笔者以为:第一,只要议行合一的政治体制保持连续性,这种体制内的权力制衡就会相对薄弱,“自己的刀削不了自己的把儿”的现象就会长期存在,信访制度对体制内的监督作用不可偏废。第二,体制性二元社会是一个相当长的历史过程,体制外的监督和反馈或者称作公民参与的渠道应逐渐发展起来,“没有体制”的体制外社会的体制建设,应在政治体制和社会管理体制的改革框架中明确体现。S市经验的信访制度改革在客观效果上走出了第一步,但主观动机上还没有摆脱被动的“维稳”思维,当前它还仅限于特定历史时期的行政救助式的决策和执行方面的改革,以及保证这种决策和执行的组织、编制、财政等综合系统的支持。从单方面的自上而下的行政救助,发展到自下而上的体制外的社会参与,这应是新形势下信访制度改革和完善的基本方向。
  中国信访制度改革的最新变化之所以发生在S市,是因为S市是反映中国社会结构变迁最剧烈的地区之一,也是受社会变迁影响最深刻和最具典型性的地区之一。作为对改革开放潜在功能的积极回应和调节,新的信访制度改革在S市出现,具有时间和空间上的合理性。近十几年来信访形势和信访工作性质发生剧烈变化的根本原因,是日渐稳定的体制性二元社会结构对滞后的社会管理体制不断增强的压迫。如果不是看动机,而是看效果,S市经验显现了局部性政治体制改革的端倪——在中央集权体制内设定体制外的利益表达体制,这可能是经历30年探索后中国式政治体制改革的参考路径之一。在原有的政府管理体制内,在某个局部职能机构中扩展功能,来应对在原有体制覆盖之外的社会成员的社会参与和利益表达,这是一种没有理论资源可借鉴的方案。

    (作者单位:沈阳师范大学社会学学院)