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论我国信访制度的功能定位

发布时间:2012年09月20日 | 字体放大 | 字体缩小

作者:湛中乐 苏宇 | 来源:《国家行政学院学报》2009年第三期

    在有关信访制度的功能定位问题上,需要深刻地看到这一制度背后的历史与根本构造逻辑,才能根本解决有关信访制度向何处去的困惑。换言之,我们必须首先追问“我国信访制度在我国‘是什么’”,才能回答“我国信访制度应该‘干什么’”的问题;回答前一个问题即是在追问我国信访制度的性质,笔者试图通过从深入阐释我国信访制度着手,进而探讨这种信访制度在今后的社会中如何定位的问题。

  一、我国信访制度的性质

  对于我国信访制度的性质,需要从历史演变与现实的事理结构两方面去认识。前者要求我们观察出自信访制度建立以来一直存在于其制度根基中的基本逻辑;后者则需要辨识出现实中信访机制运行方式的基本结构。
  (一)信访制度的历史演变
  我国信访制度的正式开始是在1951年,中华人民共和国政务院颁布的《政务院关于处理人民来信和接见人民工作的决定》(下称《政务院决定》)正式建立了信访机构。从这一文件看,信访制度的功能定位是政治沟通作用,在阐明信访制度目的时,《政务院决定》指出:“各级人民政府应该密切地联系人民群众,全心全意地为人民服务……对于人民的来信或要求见面谈话,均应热情接待,负责处理。”
  实际上,这一文件并不承担纠纷解决功能,其注重于“问题处理”和“群众监督”,前者与后来的“纠纷解决”功能①依然有区别,这种问题处理是带有公共性的,提出的主体是“人民”,信访的内容包括“问题”和“意见”,“问题”的内容也远不是个别的纠纷解决,尽管也包含部分纠纷解决内容,“意见”则更超越了纠纷解决;而且在《政务院决定》中,甚至公开刊载的“批评意见”也被纳入信访制度之内,要求有关机关或工作人员作“公开的答复或检讨”。在这一文件中已经建立了控告机关或工作人员的渠道,但仅仅是“交人民监察机关处理”,仍然纳入到一个以政治监督为基础的政群关系框架中。这深刻反映了我国信访制度最初的政治属性。
  信访制度尔后的演变、救济机制的加入与拨乱反正有一定关系。作为一个信访制度上里程碑式的文件, 1982年《党政机关信访工作暂行条例(草案)》是在大量拨乱反正案件信访的背景下制定的[i],其加入的救济机制是“申诉和控告”(这也体现在1982年宪法中,其时尚未制定《行政诉讼法》,申诉和控告渠道基本上被笼统包含于信访制度中),以处理这一类案件,这也表明了制度功能转变的特殊背景。随着拨乱反正潮的结束,信访制度中的“申诉和控告”概念被保留并被用于一般的纠纷解决和权益救济。1995年国务院制定《信访条例》,明确将“控告侵害自己合法权益的行为”列入信访处理事项范围,但由于《行政诉讼法》已获得实施,而有关ADR的理论和思维尚未勃兴,故当时的《信访条例》基本上只将处理一般化的“建议、意见或要求”作为信访制度的功能,未明确显露出将信访作为诉讼以外的纠纷解决机制的意识;但实际上信访制度在客观上也发挥着这一方面的功能。到2005年出台现行的《信访条例》时,与纠纷解决相关的内容在规范中大量增加,“保护信访人的合法权益”、“及时化解矛盾和纠纷”已经成为信访制度的核心功能,这种功能呈现出法律/准法律属性,异于提出批评、意见、建议的政治属性,是当前信访制度的主要功能。
  (二)当前信访制度的内在结构
  深入观察当前信访制度所处理的信访事务,可以发现一种内在的二元结构,呈现出政治属性与法律/准法律属性的纠结:第一,信访处理的事务类别中,纠纷解决型的信访成为一个主要的类型,相对地和其它类型的信访存在从对象到处理方式的类型化区别,有的事务则纠纷解决和政策意见的性质兼有,也有学者把信访划分为权益型信访和公益型信访,[ii]这都体现着信访制度中存在着存在内在差异的基本类型;第二,信访制度的目标一直有着二元属性,其自起源时所一直寄托的政治话语使其坚持本质上属于人民民主观念的政治目标,这一目标不因功能重心转移而放弃,“联系群众”和“化解纠纷”始终并存;第三,信访制度一直发挥的功能如行政监督、近期发挥的功能如政绩考核等,都无法化约到纠纷解决功能中,它有着独特的政治属性,体现人民民主模式下人民对于党政机关及其工作人员行为的约束,从这个意义上说信访是一种自成一类的民主机制,不能化约为某种司法机制,也不能简单转换为直接民主、间接民主或协商民主机制。因此,历史性地形成的二元结构,是信访制度整体性质的逻辑基础。在二元属性的纠结下,信访制度如何处理二者的关系,将决定它的整体性质最终是何样态。应当认识到,信访制度的政治属性和法律属性皆有着其不可替代的含义,也不能按域外的申诉专员(Ombudsman)模板对此加以化约和改造。信访所发挥的政治作用,不仅仅是对行政的政治性质监督,更包括对许多政策提出意见和建议、传递大量具体信息和需求的政治功能,注意这一作用的发挥,将既有助于政府管理的推进,更有益于进行政治和利益的整合,这一点下面将进一步论及。由此,我们需要坚持信访制度政治属性和法律属性的统一,这就是我国信访制度的性质。
  从这一基础出发,信访制度功能定位要求解决的问题是:(1)如何最大可能地兼容当前信访制度已发挥的正面政治属性功能和法律/准法律属性功能? (2)在法治轨道下,哪些呈现法律/准法律属性的功能可以获得更为规范的调整和定位?(3)哪些政治属性的功能应当纳入法治轨道,并在功能定位上加以规范化?这几个问题直接自信访制度的性质引申而出,是本文接下来需要探讨的主题;为了讨论清楚这一主题,首先需要完整地阐述信访制度由以立足的、一直发挥着作用的政治功能。

  二、政治属性的功能定位:不可忽略的考量

  信访制度目前发挥的政治功能大致有如下几点: (一)监督功能。信访制度建立之初就将民众对行政的监督作为一个重要部分(但不限于对行政的监督),除直接指向特定机关或其工作人员违法乱纪与作风问题的信访事项外,几乎所有纠纷解决型信访事项都附带有监督特定负责部门与政府职员的功能。(二)信息汇集功能。信访制度客观上为政府活动提供了大量信息,既构成包括各领域决策所须依据的信息来源之一,又对当前政策制定与执行效果提供信息反馈,其中信访统计正日益成为政府运作中一个重要的信息系统。(三)民主参与决策和行政事务处理的功能。信访制度本质上包含民主参与的政治属性,有的信访材料直接提出了政策调整的意见或处理行政事务的建议,这些意见或建议常常直接来源于特定社会问题的核心地带,至少可以为决策提供一个异于政府机关的参考视角,在更进一步的层面上许多建议可以成为有效行动方案的备选项。
  这几点功能很容易被实务工作者和学者注意到,但却很少为之寻求一个深入的理论基础作支撑,在法治进程的张力下(更具体而言,是在把信访化约为一种特殊纠纷解决机制的呼吁下),必须首先说明何以信访的政治属性及其功能不可取消,甚至应该受到更充分的重视和更有力的保障。这必须将信访制度置于我国的宏观政治制度下作整体理解。
  信访制度是人民民主模式下增强政治合法性的重要机制,这是宏观层面上的最重要背景。在人民民主模式下,当前民主和公民权利话语的勃兴已经使民主合法性成为政治合法性的一个构成部分,民主合法性的关键在于民众意志能产生有效的政治回应,因此,种种增强民主合法性的机制,例如信访制度,都需要得到巩固和加强。如果抽掉信访制度,其他民主机制在不动整体框架的前提下,又补充不了那么大的政治沟通与回应的功能缺口,这将产生政治合法化能力结构上的缺陷,这一结构性的缺陷由于其结构的特殊性,是很难有其他合适的机制来填补的;即使有这样的机制,实质上也是信访制度的某种变形,完全可以通过改善现有信访制度来承担它的功能。
  那么,我们应当如何完善政治属性的功能定位呢?更好的出路不是把信访制度的政治属性按照协商民主或其他版本的民主理论模式生搬硬套地改造,而是看到问题的本质。既然信访制度的政治属性与法律属性纠结在一起,而且其政治功能的不可替代性(由部分子功能的独特性构成)很多时候正是因为其纠纷解决属性带来的———例如前面所述的事项重要性筛选功能、对特定党政人员的个案监督功能、对疑难决策提供重要的、切身的经验信息和意见的功能等子功能,当前都深刻地依赖于其法律/准法律属性;并且,无法化约为典型纠纷的信访事项本质上都与各方利益冲突相关,可以与如今的纠纷解决共享一套处理程序(例如信访听证)。因此,最佳的出路应当是把信访的政治功能融合到其纠纷解决功能中,从而调整信访制度的功能定位。

  三、融合政治属性的法律属性:信访作为特殊纠纷解决机制的功能定位

  将信访的政治属性融合到法律属性、更准确地说是纠纷解决属性中,要求一方面将典型纠纷解决机制的部分“副产品”(辅助功能)予以放大,以发挥其必要的政治功能;另一方面还要求建立纠纷解决功能和政治参与功能可以兼容的一些程序。这就要求进行两方面的分析。
  (一)纠纷解决机制辅助功能的扩展
  典型的纠纷解决机制至少有两种重要的辅助功能未被这一机制本身所挖掘:其一是纠纷中所包含的丰富信息而蕴藏的信息功能;其二是纠纷解决过程及结果有时具有可普遍化的性质,通过纠纷解决过程可以确立或调整某一领域的某些具体政策,即其事务类型化可能性所蕴藏的政策功能。往更远的层面看,纠纷解决机制还可以有政治整合功能,通过将有关事项处理程序上建立相关主体的常规联系和协商渠道,可以达到政治互动和利益整合的目的。
  1.信息功能
  信访案件包含丰富的信息,除个别案件的指向特定对象的重要相关信息外,大量信访纠纷所反映出来的统计信息在总量、指向部门、受理部门、问题领域、事务类型等指标上的特征值及其变化趋势完全可以成为决策参考的重要指标。如果有关机构能充分挖掘信访材料所反映的信息,将对公权力行使有若干重要益处:首先,这些材料提供了政策制定与重大事项决策的部分信息,有时甚至是来源独特、具有特殊价值的重要信息;其次,这些材料能反映相关政治和行政领域的疑难问题,能使决策者预作充分准备,并且这一领域案件的解决将对相关政策的形成一种参考;再者,这些材料能提供政府机构和工作人员职务履行情况的监督信息和线索,便于党政相关监督部门进行专项监督;最后,信访事项和内容的变动也折射出相关领域问题解决进度和成败,为政策的调整与变动提供了一个检验机制。因此,信访制度的信息功能十分重要,应当获得充分重视,并指定相关部门(例如统计部门)进行专门的“信息挖掘”。
  要使这一功能得到充分发挥,必须结合政府信息公开制度,将信访事项在国家机密、商业秘密和个人隐私之外的范围应信息提供人的要求和案件所涉第三人的同意公开,使公民有可能自行挖掘和利用相关信息并形成实质上的政治参与,同时也促使党和政府更加重视信访事项的解决。
  2.政策/决策参考功能
  信访制度的政策功能原本并非纠纷解决机制的功能,它首先体现在直接包含参政议政内容的信访事项上。有学者指出:“从全国信访统计数据来看,有百分之二十的信访表达的是公民参政议政的愿望,这也表明信访制度一定程度上形成了发展我国民主政治的渠道。”[iii]如能有效吸收其合理的建言献策,对于政策制定将有一定的帮助作用。即使民众的参政议政水平一时可能并非很高,也只是由于有效政治参与方兴未艾的缘故,随着公民参与的逐渐深入,这项功能将发挥越来越重要的作用。
  实际上我们还可以看到,纠纷解决机制也可以将这种决策参考作用作为它的一项“副产品”,完全可以加以扩展,其对决策提供的信息和意见质量可能超过直接参政议政的信访形态。信访事项的解决经验,无疑将有助于形成清晰具体、务实可行的政策,以及调整既有的相关政策甚至法律规范。尤其对于渐进型的改革过程,许多事项无法预先建构完善的制度,需要依制度运行过程中的问题加以调整,信访作为一种充分阐述相关问题乃至直接或间接导出可行建议的信息反馈渠道,于合理制度的塑成和维护尤为有益。
  3.政治整合功能
  信访制度如能进行必要的改革,使其享有创建和维护特定公权力主体与其职能范围内的相对人之间常规联系渠道的能力, 可以预见它将有助于促进党政机关与信访当事人、信访事项各利益相关方的政治整合;良好的政治整合将极大有利于政府工作的开展和社会和谐。有学者表达了对信访制度倾向于发挥“逆法治整合功能”的担忧,[iv]实际上,法治并不等同于纯粹由司法机关垄断纠纷救济职能,其他行政机关、社会机构同样可以通过各种ADR渠道解决纠纷,关键是这些解决纠纷渠道在权责上不与司法系统形成根本冲突即可。具体到我国信访制度,最佳的处理方式是将其作为补充性的纠纷解决机制,解决当事人通过诉讼和复议机制仍无法解决的纠纷,这样的纠纷往往带有深层的矛盾冲突,而在解决这种纠纷的过程中进行政治利益整合则尤为必要。目前通过纠纷解决达成整合(而不仅仅是解决纠纷本身)的机制确实未得到规范化,但并不妨碍它以这一有着良好前景的功能定位为制度目标。
  (二)功能兼容程序的探索
  实际上,要充分发挥信访制度的双重功能,就不能仅仅挖掘纠纷解决功能的辅助政治作用,更应深入探索如何使二者更好地兼容于同一个信访处理程序中。这就必须使利益各方和一般民众都获得有效的代表,或者更切合现行制度框架,以相关拥有决策权的行政机关“代表”公众作政治决定。因此,在信访制度运行过程中得以有效地表达意志和参与决定。使公众直接或通过代表参与到信访制度中的安排,在当前框架下可以有三种基本的安排:其一,直接使公众参与到信访事项解决程序中,或直接在公众中产生参与程序的代表,这一安排实质上就指向某种形式的信访听证机制;其二,通过既有的体制内代表(人大代表)参与到信访程序中,并且与其质询、罢免等权力直接关联而发挥实质性的作用,这可以概括为“人大集中接访”制的设想;其三通过行政机关的全面参与来兼容两种功能,参与机关包括事项所涉及的所有政府部门,这种安排可以以当前的联席信访设想为代表。
  1.信访听证
  在各种可能的兼容程序中,信访听证是已经开始获得现实运用的程序。现行《信访条例》第三十一条第二款规定:“对重大、复杂、疑难的信访事项,可以举行听证。听证应当公开举行,通过质询、辩论、评议、合议等方式,查明事实,分清责任。听证范围、主持人、参加人、程序等由省、自治区、直辖市人民政府规定。”信访听证制度的功能获得学界的普遍肯定,但这一条款下开展的信访听证制度的当前运作状况却受到了一些学者的批评。例如有学者认为,当前的信访听证制度存在几大不足:一是适用范围、尤其是信访发起人的听证程序启动权缺少明确的界定;二是有些地方的信访听证组织者和主持人难以保证公正性;三是办理听证与复核听证的关系纠缠不清;四是信访处理意见与听证程序缺乏衔接、效力不清;五是法律责任规定粗疏,缺少对程序违法的法律后果的规定。[v]这些不足之处亟待克服,但可以预见的是,信访听证制度将成为未来信访制度的重要子制度。就目前信访听证制度在一些地方已发挥的功能看,可谓法律/准法律属性和政治属性功能都得到了相当程度的发挥。[vi]
  2.人大集中接访
  人大集中接访的构想可以说是直接将信访的法律/准法律属性和政治属性功能紧密结合的一种制度设想,这种制度由人大(可设立专门工作机构)集中处理信访事项,并依托国家或地方权力机关字之身份作出政治性的决定,并以其重要的政治权力如质询、调查、罢免直接纳入信访事项处理程序中;如果所处理的信访案件不产生外部性,则仅处理个案;如果涉及政治对行政的监督问题或引致政策文件甚至法律规范修改的需要,则依职权启动相关程序。当然,这只是一种制度设想,可能运转的配套制度要求较高而只能在较远的未来实现。但这一设想也反映出两种功能的进一步兼容并非不可能,它们甚至最终应该获得更好的融合。
  3.联席信访
  也有实务工作者“结合多年实践,认为建立联席信访机制不失为一项有效举措”,提出了建立联信访机制的设想:成立联席信访领导机构,打造大信访格局;聘请职业律师参与信访接待;实行公、检、法、司、信访等部门联合接访模式并确定接访人员。[vii]这一模式的设想虽然不如人大集中接访那样明显地体现出两重属性的高度统一,但其目的和运作机制也包含了对两重功能的实现。
  实际上,除了以上三种专门设计的渠道以外,对现行信访制度作某种调整,同样可以同时满足信访制度的政治与法律功能。例如,现行信访制度可以增强其与决策面、与公众参与的关联机制,从而使其两重属性不再是相互“反射”的关系,而获得内在的直接衔接。
  总之,信访制度的功能定位,完全可以兼顾政治属性功能和法律属性功能两种功能类型,通过挖掘纠纷解决机制的辅助功能和在现行体制框架内建立内在兼容两种功能的信访制度,能使信访制度基于双重属性的功能定位得到切实保障。


  注释:
  【[i]】应星,作为特殊行政救济的信访救济[J],法学研究, 2004.(3): 61.
  【[ii]】叶笑云、阎巧玲,非均衡发展中的“倒逼”效应与开源式治理——转型社会的信访制度实证研究[J],浙江社会科学,2008.(11): 3.
  【[iii]】卢学英,信访制度之进退——对信访机构功能定位的思考[J],当代法学.2006 (5): 43.

  【[iv]】邵华,信访制度变革与弱势群体权利救济[J],河北法学, 2007(2): 91.

  【[v]】姜苏丽,我国信访听证制度研究[J],政治学研究,2006(4):45-47.
.  【[vi]】中共贵州省黔西县纪律检查委员会,黔西县信访听证制度的主要做法及成效[J],中国党政论坛, 2005, (5): 18-21.

  【[vii]】冯海强,建立联席信访机制的设想[ J],人民检察, 2003(12): 48.