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中国政治信任的现状及其风险

发布时间:2012年09月20日 | 字体放大 | 字体缩小

作者:上官酒瑞 | 来源:中国政府创新网

  任何关于中国社会政治信任水平或高或低的简单判断,都会失之偏颇而难于形成符合事实的结论,甚至会造成严重政治后果。根据政治信任理论和民众的政治不信任表达,可以形成政治信任现状的基本判断:政治信任在类型学上属于转型形态;政治信任水平呈现为高低共存的非均衡格局;政治信任流失呈强化趋势,不信任压力增强;政治不信任表达形式日益多样化;政治不信任总体具有可协调性,处于可控范围。同时,政治信任缺损还隐含着不少风险,可能导致政治信任的整体性坍塌,造成公共政策的阻梗等。
  民众的政治信任状况是国内外关注现阶段中国社会与政治生活的一个焦点。对此,形成了截然不同两种判断:一种认为政治信任度很高。如世界五大公关公司之一的爱德曼发布的2011年全球信任度调查报告显示,中国政府以88%的信任度排名全球第一,比2010年的74%提高了14个百分点。也有学者在对中国、韩国、日本、台湾等亚洲8个国家和地区比较的基础上,认为政治威权主义与政治信任是一种正相关系,政治威权主义越强的国家和地区,政治信任度也越高。他得出结论:中国大陆的政治信任在东亚地区处于最高水平。[1]另一种则认为政治信任度很低。如《小康》杂志于2009年进行的“信用小康”调查表明,49%的人对政府、人际、公司三类的信用危机表示“都非常担心”,37.8%的人则更担心“政府”的信用危机。在“您相信政府公布的各种社会经济调查数据吗”的调查中,认为“仅作参考,掺假的成分很多”或“绝对是假的,从来都不信”的比例高达91.1%,而在2007年的调查中,这个比例是79.3%。公众的信任水平直降10个百分点。新加坡国立大学的郑永年教授认为,改革开放以来的中国社会,在经济高速发展的同时虽然没有出现“柏林墙”,但出现了一道道日益厚重的墙,即由高强度的不信任砌成的“社会墙”,这些墙不仅存在于劳动与资本之间,穷人与富人之间,而且存在于人民与政府之间。从经验看,近年来弥漫于社会的普遍焦虑、群体恐慌,特别是频繁发生的社会泄愤、暴力袭警等事件说明,中国政治信任的磨损已经比较严重。甚至有人认为,政府说什么都加以怀疑,这已成为多数人的习惯,中国的老百姓已变成了“老不信”。
  应当说,中国超大社会在深度转型期的政治信任状况令人难以捉摸是正常的。但必须明确的是,任何关于政治信任水平或高、或低的简单判断,都会失之偏颇而难于形成符合事实的结论,甚至会造成严重的政治后果。根据政治信任基本理论,结合实际,可以对政治信任现状作出基本判断,并分析政治信任缺损的政治隐患。

  一、政治信任在类型学上属于一种转型形态

  政治的使命在于创造优良的公共生活,这必须解决两个核心问题:一是政治权力体系的建构,二是政治权力合法性的建构,即广大民众主观上对权力体系的信任与支持。如果说前者是政治生活展开的前提,那么后者则决定着政治生活的质量。可以说,有序的政治生活必定是浸润着信任的公共生活,需要信任的“润滑”。政治领域中的这种信任本质上指向公共权力,是一种政治信任,即在直接或间接互动基础上,民众对政治体系的相信、托付和期待。以此可概括政治信任的要素为:谁信任、信任谁、为何信任和怎样信任。这四方面共同构成政治信任的认知框架,它们在不同历史坐标上与时空格局中的动态整合所展现出来的整体面貌,是为政治信任形态。在历时态上,用现代化理论可将政治信任区分为传统、过渡和现代三种形态。Cleary和Stokes提出了人格信任和制度信任的分析架构。[2]总体而言,人格信任是传统政治信任的要核,民众对政治的信任与期待主要指向公权力者的政治人格;制度信任是现代政治信任的根本,民众对政治的相信与托付主要仰赖于制度的规范和约束;过渡形态的政治信任则体现为人格信任与制度信任权重不同的交融状态。如果说,现代化是包括政治现代化的复合过程,那么政治现代化的重要方面即为政治信任的现代化。随着现代化的启动与推进,政治信任各构成要素由传统走向现代,集中体现为人格信任日益消解,制度信任渐次成熟。当政治信任内核完成了人格信任向制度信任的转换,或实现了人格信任的制度化,现代政治信任就应运而生。
  在中国,改革开放以来的社会转型深刻地改写了政治生活的逻辑,推动了政治信任结构要素的嬗变与现代性成长,其展现的基本图景为:人格信任大幅消解,制度信任初见端倪,属于一种转型(过渡)形态。具体体现为:其一,体制改革推动了政治信任的结构转换,即在权力转移的政治改革行动中,政治信任对象已由政治领袖逐步转变为政治制度、政治价值、公共政策、公共组织和政治行动者等多个层面,新型政治信任框架基本形成。其二,政治制度化建设推动制度信任生成,即以制度化为取向的政治建设特别是依法治国方略的实施,使政治权力的公共性日益凸显,其运行的确定性、可控性、责任性与可信性日渐增强,民众开始把对政治体系的信任和支持逐步指向政治和法律制度。其三,市场经济发展培育了民众的制度信任品格,即在集权政治解体的进程中,国家不能再随意宰制社会,社会自主性日益增强,中国式的公民社会开始催生,民众的政治人格发生了重大转变,他们不再盲目迷信权力,而是越来越用批判的眼光看待公共权力,并懂得了依法“治官”、依法维权,利益实现、权利保障、正义维系等构成了政治信任选择的根本向量。这几方面构成了转型政治信任的概貌,并在很大程度上规定了政治信任的现状。

  二、政治信任水平呈现为高低共存的非均衡格局

  改革开放以来的社会转型推动经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化。人们与政治权威之间的互动关系以及建立在这一基础上的政治信任由此也发生了很大变化,呈现为政治信任与不信任、高度信任和低度信任的非均衡格局。这表现为:不同的公众对同一对象的信任度偏离较远;相同的群众对不同公共权力部门的信任投入水平高低有别;信任在心理、话语和行动三方面严重不对称;甚至一些人通过外在的不信任表达的则是内在的信任与期待;等等。
  其中,民众对中央政府、地方和基层政府的信任度差异很大,政治信任度随着政府层级的提高逐级上移,政治不信任则处于下位,这可称为“级差政治信任”。从基本结构看,政治是有层级的,信任是有级差的。有学者指出,几乎所有关于政治信任衰落原因与结果的研究都是关于中央政府的,这忽视了基本事实:个人被置于复杂的政府结构之中,不同层级的政府解决公民不同的需求和利益,尤其是在联邦系统中形成了不同层级层次和部门,这些部门成为公民需求的对象、互动的场所与满意和不满意的源泉。[3]在中国,级差政治信任的特征是非常鲜明的。如2007年社科院所对全国28个省市居民的随机抽样调查显示,在中央政府、地方政府、法官和警察、社区组织、行业协会、消费者协会、信访机构、宗教组织等8种社会基本权力选项中,民众对中央政府的信任程度最高,接近很信任,对地方特别是基层政府信任程度则很低。
  级差政治信任更集中地体现在一些特殊的群体行动中。信访是一种救济途径和制度化的参与渠道,一定程度上也是衡量信访群体政治信任选择的“晴雨表”。多年来,中央相关部门受理信访量的直线上升,说明信访者对中央能解决他们的问题抱有希望,而很多地方和基层政府则失去了民众的信任。尽管说,这种状况在2007年之后有所缓解,但越级访、进京访的总量仍在高位运行,趋势并没有根本改观。另一方面,中国农民的政治信任选择最有助于解释级差政治信任。李连江对不同层级共产党组织获取农民政治信任水平的差异进行研究,发现农民对党组织的信任状况同样呈现出明显的“级差”性。[4]根据理性选择理论,相对于中央政府,地方和基层政府在为民众提供公共服务中具有无可比拟的优势,应当成为民众信任的首选。但在中国恰恰相反,民众的政治信任选择随着政府层级的提高而提高,对地方和基层政府的信任度很低,这种“颠倒”的逻辑构成了中国政治信任的独特结构。

  三、政治信任流失呈强化趋势,不信任压力增强

  政治信任流失往往会造成不同程度的社会失序、社会整合困境等“症候”。有研究指出,1978年以来中国的“社会秩序指数”和“社会稳定指数”均为负增长,已经影响到社会和谐发展。[5]当然,将社会失序完全归结为政治不信任流失肯定是不恰当的。但近年来频发的群体性事件不仅是观察中国社会秩序的重要窗口,也构成了衡量政治信任状况的重要尺度。有媒体就指出:“在某种意义上,政府公信力是一堵‘防火墙’,公信力越高的政府,群众性事件发生的概率就越低。”[6]据《瞭望》新闻周刊报道:有关部门统计显示,1993年我国发生群体性事件0.87万起,2005年上升为8.7万起,2006年超过9万起,并一直保持上升势头。[7]根据官方统计,2010年因各种人民内部矛盾和社会矛盾引发的群体性事件20817起,虽然比2009年下降3.1%,但仍在高位运行,已成为影响社会和谐稳定第一位的问题。尽管不同群体性事件所折射的社会政治信息不完全相同,但重庆万州临时工冒充公务员打人引发群体事件,以及其他诸多的群体袭警事件中民众与警力的直接冲突、与政府的强力对抗说明,很多群体性事件直接或间接地指向地方和基层政府,成为民众释放政治不信任的重要形式。对此,有学者认为:对公权力信任感的缺失是造成大规模群体性社会冲突事件的重要诱因,如湖北石首事件就导源于民众对地方党政在维护社会秩序以及司法公平公正方面的不信任。[8]就此而言,群体性事件与民众的政治不信任表达两者之间是一种因果关系,群体性事件的频发标志着政治信任流失的强化。
  应当说,政治不信任的表达在任何社会都是常见的,并可以发挥社会“减压阀”的功效,具有一定进步意义。但近些来年发生的贵州瓮安事件、云南孟连事件、甘肃陇南事件、湖北石首事件等“标杆性”事件呈现了触点增多、燃点降低,参与人数多,破坏强度大,行为激烈,对抗加剧,组织化程度高,国内外影响大等特征,集中传递了政治不信任压力增强的信号。有人将群体性事件大致分为社会维权事件、社会泄愤事件、社会骚乱事件等几种。其中,社会泄愤事件具有群体暴力、群体泄愤、目标明确等特征,其绝大多数参与者与诱发事件本身并无直接利害关系,而且是在明知攻击对象是国家政权机关的情形下,借机宣泄,释放长期积累的对社会和政治的不满,甚至助推事件迅速扩大和升级,导致打、砸、抢、烧等违法犯罪行为,给个人、集体和国家造成重大的财产损失,并严重破坏社会秩序。如2008年6月28日发生的贵州瓮安事件中,打、砸、抢、烧等不满行为就造成了重大损失,瓮安县委、县政府及多个部门的160多间办公室被烧毁,42辆警车等交通工具被烧毁,150余人不同程度受伤,直接经济损失达1600多万元。特别是社会泄愤事件中“无直接利益相关者”的大规模参与,说明社会机体中蓄积的政治不信任已经很深,风险已经很大,需要警惕。

  四、政治不信任表达形式日益多样化

  理论上,政治信任或不信任包括政治心理、政治话语、政治行动三种形式,通常呈现为心理——话语——行为这样的逻辑线路。在现阶段的中国社会,民众的政治不信任已不再是以往的那种冷漠、容忍等消极的心理表示,其表达形式已日益多样化,特别体现为政治话语和政治行动。从政治话语看,人们一般利用民间歌谣、顺口溜、政治笑话、小道消息等来传播政治不满;也有通过大众传媒如报纸、电视、期刊杂志等发表自己的政治见解和主张。从政治行动看,既有人大代表投反对票、公民联名弹劾人大代表、行政诉讼、信访、举报等制度和法律化的方式,也有“非正常”上访、冲击政府组织等半制度或非制度化的表达;既有请愿、静坐、示威、集体散步,或以摧残自我进行要挟的较为温和的方式,又有堵塞交通、围堵政府机关以及打、砸、抢、烧等暴力抗议行为。这些都是现实中民众用于表达政治不满、释放政治不信任的形式。
  需要指出的是,手机短信、网络等新兴媒体在中国的兴起和普及,拓宽了人们释放政治不信任的渠道。这些媒体传播速度快、影响大,有助于民众宣泄不满和愤慨的情绪,推动具有社会行动能力的心理群体的形成,甚至催生暴力性政治行动。传媒世界中遍布各大网站的“论坛”,其内容既有政治制度、政治价值、公共政策,又有权利保障、利益博弈、政治诉求等;既有学术性的理论评价和民意调查,
  又有一般网民的意见表达和博文写作等栏目。网络政治凭借其开放性、互动性和匿名性等特征,为中国民众参与政治生活、表达政治观点、提出政治期待、释放政治不满搭建了重要平台,推动网络群体性事件频频进入公共视野。如“华南虎事件”就是民众通过网络平台对政府部门表达不信任的典型案例。在贵州瓮安事件中,由于政府“权威信息”的缺位,现代传媒就助推了参与者暴力性的政治不信任表达。这次群体性事件中的信息传播的一个重要特征就是:通过网络和短信等形式,信息在传播中扭曲变形,不实信息在参与事件的群众中形成了共鸣,并越来越把矛头指向公安部门、司法不公和权力腐败。特别是,现代传媒在相当程度上推动民众政治效能的增强,如果高效能与高信任交织一起时,就会带来政治遵从和认同;如果高效能与低信任耦合时,政治暴力就成为必然。

  五、政治不信任具有可协调性,处于可控范围

  政治信任本质上指向公共权力,但公共权力以对象化形式存在于现实中,具体表现为政治共同体、政治价值、政治制度、公共政策、政治组织和政治行动者等不同层面。尽管它们都是政治信任所指,但地位和作用不尽相同。根据科学哲学关于自然科学研究纲领结构“硬核”与“保护带”的划分,可认为政治信任也包括硬核与保护带双重结构。其中,政治共同体、政治制度和政治价值属于政治信任的硬核,而公共政策、政治组织和政治行动者则构成政治信任的保护带。就权力格局与公共秩序而言,如果公众的政治不信任指向保护带,那并不意味着民众要推翻政府,也不是什么洪水猛兽;如果政治体系丧失了保护带层面政治信任的修复能力,政治不信任屡屡冲击硬核结构,就可能导致政治体系解体,甚至是共同体的崩溃。
  总体而言,现阶段中国民众以心理、话语和行动所表达的政治不信任,释放的政治不满具有鲜明的社会转型特征,大多没有敌意特别是政治恶意,很多是利益之争而非权力之争,属于根本利益一致基础上的人民内部矛盾,不具有颠覆政治制度和政治价值的属性。甚至,一些民众通过外在的不信任表达的却是内在的政治信任与期待。应当承认,在民众表达政治不信任的大多行动中,规则意识是大于权利意识的。有国外学者就认为,中国民众的抗议活动自古以来就有一个共同点,即遵守规则。抗议者往往根据国家制定的正式或非正式规则开展维权活动,要求撤换那些非法剥夺他们权利、损害他们利益的地方和基层官员,极少质疑共产党的领导地位和党的意识形态统治权威。这些群众抗议行动不但构不成对国家权力的挑战,而且可以有效制约地方官员的违法乱纪行为。即便是在造成重大破坏的群体性事件中,大多参与者也主要是为了释放长期淤积的不满情绪,并非是要分享政治权力,建立新政府:虽然不同程度地影响了治理秩序,但并没有造成政治结构的重大变化,影响权力格局。可以说,中国民众政治不信任表达主要指向政治信任的保护带结构,大多是对基层政府及其公职人员执政能力的否定和怀疑,具有可协调性。
  社会学家科塞认为非利益性的社会冲突源于“社会合法性的撤消”:“指人们对现有的制度怀疑并缺乏信心,不再接受现有制度为合理合法。”[10]从性质看,现阶段中国社会中,诸如法轮功,西藏、新疆等民族分裂主义行动,或者一些政治异见人士所展现的政治追求,涉及到政治价值、政治制度,甚至政治共同体层面的不信任问题,不占主导地位,不是矛盾的主要方面。从空间看,虽然发生了像贵州瓮安、湖北石首等政治不信任事件,其破坏强度大、国内外影响大,而且全国各地的很多民众以网络等现代公共传媒为平台给予了舆论支持。不过,民众释放政治不满的事件在总体上还是局部性和区域性的,尽管也有一定传染性,但跨区域的复制能力基本没有形成,全国性的行动不会出现。因此说,政治不信任总体上仍处于可控范围。
  既然民众的政治不信任表达处于可控范围,具有可协调性,那么对待政治不信任的选择应当是:不能漠视也无需慌乱,应理性审视,区别对待,宽容大多数公众对政府的怀疑、监督和善意的不信任表达。如果民众的政治不信任以制度化方式表达,并指向公共权力的执掌者,那就不仅不应压制而且应该提倡,这是因为,唯有民众的怀疑和不信任,政府公职人员才具有危机感,才能做到权为民所用,更好为民服务;如果民众的政治不信任以非制度化的方式表现出来,政府也应持宽容态度,不能一概加以否定甚至动用国家暴力机器进行打击,而应通过制度化方式进行规范和引导;当然,对于那些危及政治信任“硬核”,即以暴力方式冲击政治制度,否定核心价值,甚至搞国家分裂的政治不信任行为,必须采取果断措施加以解决;最为根本的是,党和政府必须充分认识信任缺失带来的危害,积极作为,改革和提升政治形象。

  六、政治不信任表达隐含着政治风险

  常言道:政无信必衰。尽管中国民众的政治不信任处于可控范围,具有可协调性。但民众政治不信任的频繁表达隐含了很大的政治风险,这主要体现为:
  其一,民众最信任中央权力会导致政治信任的整体恶化。中国社会的级差政治信任的形成既有传统政治文化的原因,也与现实中基层政府胡作为、乱作为、不作为不无关系。级差信任链条上过大的“鸿沟”会造成政治信任的整体性缺失。这是因为,民众对基层和地方政府信任水平的低下,必然导致问题和矛盾焦点上移,向中央聚集,而在社会多元化的条件下,无论多么强势的中央政府也无能解决丛林化的问题与冲突。如民众对中央政府的高度信任和浓厚的“清官”情节使中央政府长期面临着高负荷的信访压力,但信访者的诉求真正能够得到中央政府解决的比例非常低,只有2‰,这会导致中央政治权威的下降和信任的缺失。有研究表明,农民对中央政府的信任度与他们进京上访次数呈反比关系,上访次数越多,信任度越低。[11]这既与中央政府无能解决农民反映的问题有关,也与农民在信访过程中政治认知和政治情感的改变有关。长此以往,势必产生整体性政治不信任的局面。
  其二,政治不信任会造成公共政策阻梗。公共政策的本质就是公共权力机关对社会进行资源配置和价值分配,与民众政治信任密切相关。国外有研究表明,尽管政治信任式微并不预示着合法性危机,也没有引发非法的反政府活动,但它会对公共政策产生影响。“在其他同等的情况下,如果人们不信任政府,他们可能不信任政府所发布的政策。”“就像那些不信任他们年轻孩子的父母希望限制他们孩子的行动一样,那些不信任政府的人可能希望去限制政府的行为。”[12]中国社会的级差政治信任会影响公共政策的执行效力,增强政策成本,导致政策困境。因为中央政府任何良好的政策意图都必须通过地方特别是基层政府得以落实,但在一些基层政府政治信任缺失严重的条件下,民众往往会采取机会主义策略,拒绝与政府合作,弄虚作假,甚至产生我行我素,上有政策,下有对策的状况,公共政策实施所需的人财物支持必定会受到限制。这造成的结果是:民众将中央政府的意图和能力进行了区分,他们相信中央政府意图是好的,但不信任中央贯彻执行其政策的能力。可以看出,“如果公众对政府失去信任,对民选的官员和任命的官员失去信任,那么,公众就会对政府决策的执行持不合作的态度,特别是在出现危机或者资源短缺的时候,如果这些决策的执行需要某些牺牲,公众是不会合作的。”[13]这种情形在当今中国社会表现得非常突出,应当引起重视。
  其三,政治不信任具有示范效应,开始成为弱者的武器。集体行动逻辑表明,理性的个体在诉求利益时会考虑成本收益比,会选择交易成本较小的方式,即群体行动。近年来发生的群体性事件中,个体在表达政治不信任时总希望将事情尽可能“闹大”,由此吸引媒体关注,引起社会声援和政府高层领导的重视,通过“大官”干涉使解决问题的方案与结果对自己有利。虽然政治不信任表达还没有形成全国范围内的复制能力,但在诸多释放政治不信任的事件中,最终都以高层政府的介入使问题得到解决,这在满足“闹事”群体利益的同时,却客观上产生了反向社会学习的效应,给其他类似事件的解决提供了一种示范,即采取制度化以外的手法是解决利益受损问题的有效选择。另外,集群行动中的行动模仿、情绪感染、法不责众等因素更是使政治不信任表达行动中的规则意识丧失。有人将此称为群体行动中的情绪激化机制和暴力扩散机制。正因此,“小闹小解决,大闹大解决,不闹不解决”成为一些人的生存逻辑,并作为一种行之有效的方式与经验自发扩散,被一些个人或群体采用,开始演化为弱者的武器。现代政治信任与高度制度化的亲和关系说明,政治不信任的非制度化解决方式无论是对政治信任机制的建立和运行,还是政治生活的规范化运行都是大大不利的,与现代政治发展的制度化目标格格不入,是政治不信任隐含的又一大风险。
  其四,政治不信任事件频发会引发基层政权软化。政治信任流失会出现一种功能替代现象,即在已有政治权威之外形成新的权威体,成为民众利益和权利的“庇护所”。意大利西西里的“黑手党”就是这种状况的真实写照。在中国,一些基层政府政治整合能力差,政权软化现象严重,具体表现为:政府和干部行为的强制性和暴力性趋向明显:非法黑恶势力向基层政权的侵入和渗透:新的社会权力组织已经在政权体制之外开始形成。这与基层政府政治信任的缺损和民众的政治信任“收回”密切相关。有人曾告诫说:黑社会势力的猖獗已经在中国社会发展到了相当严重的地步,必须防止社会生活“西西里化”或“那不勒斯化”。这绝非危言耸听,因为诸现象隐含着极大的政治风险。近年来在中央政府力促下一些地方政府打黑除恶的果敢行动有助于改善政府形象,增强政治信任。


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