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论基层治理中政社分离的趋势、挑战与方向

发布时间:2012年09月20日 | 字体放大 | 字体缩小

作者:朱健刚 | 来源:《中国行政管理》 2010年04期

  改革开放三十年来,中国社会一个重要的转型就是从总体性社会逐步实现政府、市场和社会的分离,形成多元化的社会格局[1]。面对多元的社会需求,中国的行政体制也逐步从行政全能型政府转向政社分离。所谓政社分离,就是通过政府职能转移,把政府行政职能与社会的自我管理的职能分开,使得社会能够自我组织、自我规范并不断产生社会运作的活力。政社分离的关键之一是在基层行政中的政社分离。基层政权是我国政治制度的特色之一,它一方面作为我国行政体系的最末稍,将行政权力落实到社会层面,另一方面它又直接面对社会需求,负责民意的反馈。近年来,国家在基层治理层面的政社分开方面取得了许多进步,在政府权力逐步向基层政权层面下移的同时,社区内的群众自治组织以及民间公益组织都有了迅速的发展。但即使这样,基层治理中政社不分的格局并没有根本变化,改革处于瓶颈状态。本文力图分析这一瓶颈问题,探索在基层治理层面,当前政社分离的趋势、挑战与进一步改革的方向。

  一、基层社会中政社分离的趋势

  在讨论政社分离改革之前,需要首先认识到:在基层社会中已经形成政社分离的自然演变的趋势,市场改革的成果之一就是国家对基层社会的控制相对松弛,社会领域逐步与政治领域分离,形成相对自主的社会空间。大体来说,这一趋势具有以下几个重要特征。

  1、国家“重建轻管”的战略方向使得政府职能产生漏斗效应而层层下移,基层政府不胜负担,在群众动员有效性日益减弱的情况下,政府职能不断外溢,许多社会管理事务事实上由社区来承担。

  改革开放以来,促进经济建设成为行政政府的重要职能,尤其是1994年分税制财政体制改革之后,国家汲取能力大幅提高,政府关注的焦点着重于与税收增加相关的经济职能,而社会管理的职能则被忽视,正因为此,这一部分职能被逐步下移,如同漏斗下渗一样,逐步转移到地方政府,乃至基层政府。例如在笔者研究的上海卢湾区的政府职能下放,仅在1997年就下移了三十多项社会职能,从马路广告到街道治安等。而当时街道办事处一级已经承当了150多项职能[2]。

  而基层政府过去强调的是“基层渗透的权力”[3],即国家如何能够有效地渗透到社会之中。在过去很长一段时期,这一职能的实施主要是基于行政权威下的群众动员来执行。但是随着单位制解体以及社会的分化使得基层政权的行政权威开始下降,社会成员来越多地依靠市场来谋取生计,而不再只是依赖政府,因此政府的群众动员能力变弱,这就使得基层政府行使社会职能的能力减弱,很多社会职能基层政府无力承担,正因为如此,就发生社会职能外溢的现象:即许多社会职能的行使是由基层政府直接推给社区居委会、村委会这样的中介组织或者社区内的物业管理公司来承担。这种外溢没有明确的法律规定,许多时候,居委会、村委会和物业管理公司只能依靠对文件精神的把握来针对不同的职能进行应对。在上个世纪九十年代以来的类似社区居民的洗澡难、买菜难、就医难等问题正是这种职能外溢的表象,而很大程度上,这些社会问题的解决来自于市场的介入和社会中介组织的兴起才逐步使得这些问题得到缓解。正是在这种局面下,社会很多事务目前事实上已经由市场和社会中介组织来承担。

  2、对应于社会的多样化和分化的需求,社会自组织空前活跃。虽然仍然受到多重限制,但是社会已经形成一定的自主空间,承担着基层政府无力管,市场不想管的社会事务。

  随着九十年代以来政治和经济领域的分离,社会群体也逐渐多元和分化,不同的社会阶层逐渐凸显,他们的需求也日益多元化和特殊化,面对层出不穷的社会需求,基层政府缺乏相应的能力来满足,而市场在利润的刚性要求下,也常常不能应对那些不能产生利润的社会需求,正因为如此,在基层社会层面,类似弱势群体救助、乡村教育不足、社区环境污染等常常成为引发人们不满的社会问题。面对这些问题,从上个世纪九十年代后期,一些社会人士开始自己组织起来,动员民间资源,在社区直接开展服务,参与解决社区问题。这些组织常常被称为民间公益组织,它们的基本特征是民间的、志愿的、非营利的,以实现互益或公益为目标。21世纪以来,这类组织在中国社会中越来越活跃,逐渐形成中国的与政府和市场相对应的所谓第三部门[4]。

  这类民间公益组织虽然组织形式还比较松散,但是行动却非常活跃。很长一段时间它们以学术社团、行业协会、社区组织以及各类民办非企业单位的方式活动,不过与传统的社团和民办非企业单位相比,它们更具有民间性和公益性。由于政府法律限制,许多民间公益组织还难以注册,也面临资源不足等困境,但是即使这样,这些组织的数目仍然众多,他们的各种活动已经形成了社会相对自主的空间。2008年的汶川地震救灾,民间公益组织的第一次集体亮相,更体现了它们可以和政府形成良性互动,而同时成为重要的补充[5]。

  但是,面对这一正在崛起的社会自主空间,基层政府还缺乏足够相应的制度和规范来协调,这也使得政社分离的改革具有紧迫性和必要性。

  3、公民主体的出现已经使得公民行动逐渐成为人们重要的参与方式之一。它正在被逐渐纳入基层政府政策过程的一部分。许多社会事务的管理开始融入更多公民参与的因素。

  随着市场导向的改革开放,基于自身的财产权益,人们的公民权利意识有了很大的提升,同时在志愿服务运动的推动下,人们的公共参与意识也有了很大的提升,媒体的相对开放更进一步推动了公共议题的对话和讨论,这些变化都推动了公民主体性的出现。人们从原来的臣民和刁民逐渐转变成为拥有责任意识,权利意识与平等对话观念的公民。这些公民面对社会议题不是坐而等待青天,也不是简单地对抗,而是积极行动,力求通过温和理性的方式来解决社会问题,增进社会福利,甚至影响政府政策的改变。例如2009年在广州发生的番禺反对修建焚化炉的事件就表现出,公民行动表现出理性平和,而开放的政府也正在将这一集体行动的诉求开始纳入政府决策过程之中,避免了矛盾的进一步激化。

  由此可见,在一些基层政府的行政过程中,公民参与不再被看作是会带来政治风险的群体事件,反而可以被基层政府接受和吸纳,从而预防暴力事件发生。通过将公民行动纳入到政府政策决策过程,政府在社会事务管理上的权威可以得到公民的认可。这一公民崛起的趋势正呼吁基层治理需要引入公民参与,尤其是要创新公民参与基层决策过程。不过目前很多基层政府还没有意识到这一吸纳的重要性,反而是回避和排斥。这就使得政府难以和社会形成合作。

  总之,基层政府社会职能的外溢,社会自组织的蓬勃发展以及基层社区中,公民行动主体的积极参与构成了当代基层社会政社分离的趋势,但是基层行政体制还尚未有完善的制度来应对这一趋势。正是在这一背景下,基层治理的政社分离的改革有必要继续深入和创新。而要深化改革,就需要我们首先要认识到当前基层治理改革的瓶颈究竟何在。

  二、基层治理中政社分离改革的瓶颈

  中国政府的政社分离改革起自八十年代乡政府的建立,打破了原有的生产大队政经一体化的制度。八十年代中期以来,在基层治理所进行的政社分离的改革,在乡村表现为村民自治建设,而在城市,则体现在城市社区制建设。两者的改革都是强调在强化基层政权的同时,推进基层社区的自治。这一思路在方向上有利于在基层社会保持活力的同时,保持国家对基层的控制。但是基层政府改革的不彻底又使得政府自身陷入更多的利益冲突中难以自拔。一方面,基层政权仍然承当着过重的行政职能,却难以保持行政权威,基层渗透能力受限,另一方面,社区成员虽有更大的自主空间,但又难以实现充分的社区参与。因此政社分离在目前处于瓶颈阶段。

  造成瓶颈状况的原因之一是基层政权将维持基层稳定作为首要政绩指标,政府与社会职能的权力界限不明。为了保稳,基层行政很容易继续推行行政全能主义,

  在基层社区,究竟社会职能方面,哪些是政府有责任管理,那些是属于社会自我管理,一直没有明确的界定。群众和干部都难以把握。而深入探究其原因,就是因为基层政权被要求将保持基层政治稳定作为首要任务。目前中国正处于社会转型的关键阶段,社会矛盾比较集中和突出,在复杂的社会变迁过程中,如果以维稳作为首要政绩考核指标,政府很容易沿用以前的政策思维模式,一方面继续实行行政全能主义,将一切社会矛盾的解决视为自己的责任,四处救火,包办一切。另一方面也容易将社会自自组织视为不稳定因素,对之加以资源和行动上的过严控制,这样,社会组织就难以发育。因此政府的社会职能在基层社会基本是靠“外溢”,既然外溢,也就意味着政府随时可以自我收回。这种模糊的权力界限,使得政社难以真正分开。

  二是在基层社会,社会组织相对于政府组织来说,仍然能力偏弱,难以承担起政府剥离的社会职能。由于长期依附行政体制,很多居民自治组织或者村民自治组织自身自主管理能力适应不了社会的发展,很多决策并不是依靠群众,而是依靠上级政府。而在行政权威下降的同时,他们的群众动员能力也在下降,这就使得他们的社会管理能力更加缺乏。

  而社会自组织虽然有活力、有动力,但是它们中间的许多组织由于缺乏资源、发展历史较短、缺乏人才进入,因此行使社会职能的能力,整体上还无法和政府能力相比。如果社会自组织不能够在能力上超越基层政府的能力,那么就很难让政府和公众愿意社会职能从政府中剥离出来,交给社会组织来管。

  三是政府和社会组织之间的合作治理机制还不清晰和完善。政社分离并不意味着社会职能单纯交给社会,显然在社会治理上,需要政府和社会的通力协作,才可能实现善治。这方面,在上海、深圳等一些地方已经开始了这样的实验。在深圳,政府实行购买服务的方式,通过支持一些社会组织的社工费用,来提升社会组织能力,同时形成社会服务方面的协作。这种契约关系可以看做一种政府和社会合作机制的尝试。但是整体说来,这方面的合作治理机制还远远没有建立起来,究竟在基层治理中,政府和社会组织是怎样的关系,能否平等地合作,契约型关系如何能够维持,这些问题都还并没有明确的答案。

  综上所述,政府与社会之间,管理界限不清,“国强民弱”以及合作治理机制缺失是导致目前政社分离难以真正实现的瓶颈所在,合起来其实就是政府与社会在社会职能的行使方面还没有能够形成良性合作,因此要实现政社真正分离,就需要从解决这一问题入手。

  三、政社分离的改革的方向与策略

  要解决面对社会职能,政府和社会如何合作问题,需要我们改变以往单纯偏向某一方面的视角。而考察而各部门如何进行合作治理,这就必须考察如何能够提供各方以愿意合作的动力和方法。如果不能有这样的动力机制,那么在现实的基层治理过程中,只强化政府,就依然是政府在搞运动,争利益;只突出社会就仍然是一放就乱,一收就死的循环局面。上个世纪八十年代兴起的规制理论(regime theory)给我们提供了新的理论工具。

  规制理论认为社会正日益复杂和破碎,单靠政府组织已经难以实现对基层的控制,因此公共政策更多地应该考虑在政府组织、市场组织和社会组织之间建立一种相对稳定和长久的组合,通过整合各种制度的资源来促进政策目标的实现。这种组合就是所谓规制,它依赖于一定的体制、机制和法制规则。因此,规制理论关注的问题是:为了实现一个政策目标,如何建构和维持这种管理的联合来实现这个政策目标,并保持长期的效果。规制理论认为基层管理需要依赖的是整个社会各个治理组织之间的一种有效的协调和合作。而确立这种协调和合作的权力并不是限定于一个正式的体制结构或者某个个人,而是扩展在参与整个实际管理过程的各种组织和个人身上。在西方发达的资本主义社会中,商业组织在政府的决策中具有特殊的地位,但是即使这样,政府和市民组织以及代表这些组织活动的个人行动者中也仍然可以通过复杂的网络发挥积极的作用。而规制理论所关注的就是怎样在基层治理的各个主体之间建立一种稳定的、紧密的社会关系,使政府的行动者和非政府的行动者可以共同努力,达成一个改革政策的目标[6]。

  规制理论当然不能简单套用于中国。但是,在中国的具体国情下,我们却可以利用这一思维方式来重新理解基层治理的含义,我们不应再把基层治理看作一个单纯由政府运作的自上而下的行政控制过程,而是一个政府组织、市场组织和社会组织三大主体之间如何相互协调、形成合力、共同推动基层社区的可持续发展的过程。因此,政社分离的重点也不仅仅是政府体制,而更应该考虑整个基层社会综合的管理体制、管理机制以及管理法制规则。同时进一步考察在这些体制、机制和规则下各个管理主体之间的良性互动关系究竟如何建构。

  正是在这样的视角下,本文的建议是基层政权依然要发挥责任行政的作用,积极规范和协调基层社区的各项事务,但是需要转变思路,尽量减少直接的干预,为市场组织和社会组织行使社会职能创造条件,而社会组织应该走向多元化,社会职能不能只放到一家社会组织身上,反而应该分解到不同性质的社会组织,从而满足多元社会的需要。这里具体表现在以下三个方面的方向调整上:

  1、基层政权要从维持稳定转为促进社会和谐作为首要职能。明确政府和社会职能的界限。

  基层政权的职能应该不仅仅是消极的维护社会稳定,而是应该更努力地行使促进社会和谐的积极职能,对能够激发社会活力的因素加以鼓励、规范和引导。基层政权社会职能的转移并不是不承当社会职能,而是从直接行使社会职能转为对社会进行间接的调控。调控包括通过政府购买等方式对社会自组织进行支持和鼓励,通过法律法规和政策进行规范,通过树立典范和分类控制进行引导。而社会事务本身则应该通过公益招标等方式尽可能交由社会组织来承当。这样政府就可以从既当运动员,又当裁判员的两难境地成为裁判员,更好地向服务型政府转变。而这种由直接转为间接的管理转化不但不是弱化政府的职能,反而能够提高政府在基层的政治权威。因此应该将促进社会和谐作为基层政权的最重要的政绩考核指标。

  2、大力加强基层自治组织的能力建设,使基层自治组织具备在协商民主制度基础上较强的管理能力。同时提升各种社会自组织能力,推动民间公益组织的发展。

  在基层政权促进社会和谐的政绩目标下,基层政府应脱离对社区事务的直接管理,明确基层自治组织的自治权限,村民委员会或者居民委员会应该更彻底地回归法律所规定的自治本质,实现在党的领导下的自治管理。基层政府应该支持这些自治组织在协商民主的基础上产生组织的领导者以及设计居民代表会议等相应的协商民主制度。更重要的,基层政府应该大力提升自治组织的民主管理能力。这包括在民主思维、社区动员、项目管理、组织发展上的能力建设。同时政府也应以“费随事转”的方式给基层自治组织进行自我管理的资源。同时政府也应鼓励基层自治组织从社区中动员资源,逐步实现资源自主。

  但是仅仅促进基层自治组织的发展是不够的,还需要在基层自治组织的推动下,鼓励和支持在社区内成立各种各样的民间公益组织。对这些组织,政府并不需要太多地介入组织管理本身,而主要是在外部进行宏观的支持、规范和引导。比如上海市政府支持上海NPI这一类非营利组织成立孵化器孵化社会组织,或者通过公益金的方式进行公益招标。除了这些鼓励,政府还应该对这些组织的能力建设进行支持,这种能力建设包括社区服务的能力,自我管理的能力以及组织发展的能力,通过这些能力建设,可以使得这些民间公益组织可以很好地分担从政府转移出来的社会功能。政府还应该着力培养那些积极参与社区生活的积极分子,尤其是党员积极分子,激发他们的公民心,支持他们成为这些社会组织的带头人。

  3、形成党领导下的多元合作管理体制。

  即使基层自治组织能力得到提升,在基层社会,大量的社会问题和社会矛盾也仍然不能都只依靠某个部门来化解和解决。党的十六届六中全会指出,“必须创新社会管理体制,整合社会管理资源,提高社会管理水平,健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,在服务中实施管理,在管理中体现服务。”[7]党的领导,政府负责,社会协同,公众参与可以看作是中国特色的合作治理格局的框架。而在基层社会治理中,更需要确定的是在这一框架下,如何实现政府与社会的协同机制。

  毫无疑问,政府在基层治理中仍然需要担负责任,这一责任包括相关的法律规范的制定以及依法行政,尤其是对于基层社会治安与基本福利的保障,这是政府基本的责任,但除此之外,政府更多地应该是成为支持方和裁判员。在这个过程中,基层自治组织以及社区组织应该是行动者,积极承当相应的社会职能,基层自治组织可以成为协同政府和社会的一个枢纽,而在它的支持下,社区内不同的社会组织可以分别承担不同的社会职能。而每个社会组织在承担职能的时候,必须建立公民参与的管道以及激励动员机制,使得公民能够有序参与。例如上海五里桥街道将居委会变成社区居委会,居民议事的同时形成公民参与的决策,然后让居民形成不同的社区志愿组织,而物业维护由物业公司与业主委员会来谈判解决,因此社会自我管理不是由某一个社会组织来大包大揽,反而是由多种多样的社会自组织,与政府、市场等多部门进行合作来加以处理。这种多元合作治理体制是社会自我管理和政府行政管理的区别所在。

  综上所述,以推动社会和谐为基层政权的政绩目标,以民主自治能力的提升作为自治组织的发展目标,以推动社区志愿组织参与多元合作的管理体制作为社会管理的目标,此三者构成了基层治理过程中的政社分离的基本方向,并最终在基层形成“强国家、强社会”的合作治理的格局。

  [参考书目]

  [References]

  [1] 孙立平著,《转型与断裂———改革以来中国社会结构的变迁》[M], 北京: 清华大学出版社,2005。

  [1] Sun Liping,Transition and Discruptcy: Studies on the Transformation of China Social Structure since the Reform. Beijing: Qing Hua University Press, 2005.

  [2] 朱健刚,“国家、权力与街区空间:当代中国街区权力研究导论”,《中国社会学》第二辑,中国社会科学出版社,2003。199-253.

  [2] Zhu Jiangang, State, Power and Street Space:the Introduction to the research on Community Power in Contemporary China. China Sociology,2003(2),pp199-253.

  [3] Man M. The Autonomous Power of the State in Man M. War and Capitalism : S tudies in Political Sociology .Oxford [ England] ; New York , NY, USA : Basil Blackwell , 1988.

  [4] 王名,贾西津,“中国NGO的发展分析”,《管理世界》,2002(8):30-43。

  [4] Wang Ming, Jia Xi Jing, Analysis of China NGO Development, Management World, 2002(8): 30-43.

  [5] 韩俊魁著,《NGO参与汶川地震紧急救援研究》,北京:北京大学出版社,2009.

  [5] Hang Jun Kui, NGOS’Participation in Wen Chuan Earthquake Relife. Beijing: Beijing University Press, 2009.

  [6] Stoker, Gerry, Regime theory and urban politics. In, Judge, David, Stoker, Gerry and Wolman, Hal (eds.) Theories of Urban Politics. USA, Sage, 1995.

  [7]2006年10月中国共产党十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》

  [7] China Communist Party Sixteenth Congress Sixth Meeting:Regulation on Constructing Socialism Harmony Society.

  作者单位:中山大学社会学与人类学学院副教授,中山大学城市社会研究中心研究员,广州510275)

  [Author]: Zhu Jiangang is associate professor of the school of Sociology and Anthropology at the SunYat-senUniversity