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地方政府官员晋升与土地财政:基于中国地市级面板数据的实证分析

发布时间:2012年09月20日 | 字体放大 | 字体缩小

作者:刘佳 吴建南 马亮 | 来源:《公共管理学报》

 

  土地财政是当前政府管理中的热点问题,然而学界对于土地财政的动因和引发根源尚未有一致结论。基于晋升锦标赛理论,采用2003—2008年中国257个地级市政府的非平衡面板数据,从地方政府官员晋升竞争角度出发,分析了官员晋升竞争对土地财政的影响。发现,地方政府官员晋升竞争是引发土地财政的根本原因,且这一发现具有较好稳健性,官员任期与土地财政之间存在显著的倒U 型关系,官员晋升竞争对土地财政的影响是因条件而异的,行政首长面对晋升竞争时更倾向于土地财政;相较东中部地区,西部地区官员在面对晋升竞争时更倾向于土地财政。由此得出,缓解土地财政问题的关键在于变革官员晋升模式,创新干部考核评价体系,以及延长和稳定官员任期是未来可能的改革路径。本文的发现对进一步理解我国官员治理模式,以及有效缓解土地财政问题具有重要的现实意义。

  1. 引言

  1998年的《中华人民共和国土地管理法实施条例》赋予地方政府出让土地的权力,土地作为地方政府可以自由掌握的资源,成为地方政府提高财政收入的主要来源[1].有数据显示(见图1),1998—2009年地方政府土地出让金增加近32倍,土地出让金占预算收入比重也由最初10%猛增至48.8%,尤其近几年土地出让金占预算收入比重一直在50%左右徘徊。地方政府过度依赖出让土地获取财政收入的现象被国内学者称为“土地财政”[2].

  近十年来我国的房价水平大幅上涨,严重透支了购房者的未来消费力,普通老百姓不堪重负[3].2008年我国各城市的房价和家庭年均收入比重高达11.06,远远超过国际公认标准的3到6年[4].土地财政被认为是引发高房价的“罪魁祸首”,地方政府土地出让所带来的地价上涨直接导致了房价的飙升[5-8].为了遏制地方政府的土地财政及其所引发的高房价问题,2009年底财政部、国土资源部等五部委联合下发《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》,强调各地严控土地出让金的征收管理。

  然而,国土资源部数据显示,2010年全国土地出让金高达2.7万亿元,同比增加70.4%。地方政府土地财政问题在中央政府严令禁止下愈演愈烈,甚至创出新高。地方政府为什么如此依赖土地财政?

  如果说重复再现的组织行为是建构在稳定组织制度之上的[9],那么地方政府如此热衷于土地财政背后的制度原因究竟是什么?只有回答了这一问题,才有可能找出地方政府土地财政行为的根本原因,并为改善地方政府土地财政问题提供政策建议。

  现有研究大多认为分税制改革引发的地方政府的财力和事权的不匹配,是导致地方政府土地财政问题产生的根本原因[10-13].然而,近年来中央政府不断加大对于地方政府财政转移支付的力度,2009年中央财政转移支付的数额更是达到了1994年的43.6倍[14],但是这一措施并没有有效遏制住土地财政问题。因此,在政府土地出让财政背后可能还存在一种除了财政分权之外,更为根本的激励制度。

  财政分权所引发的财税激励虽然是影响地方政府行为的重要因素,但是在中国背景下,影响政府官员晋升的政治激励可能更为重要[15].基于此,已有文献开始尝试从政府官员政治晋升的角度来解释地方政府的土地财政问题[16-17].然而,现有研究仅从土地引资、GDP 增长等角度侧面证实了地方政府官员晋升对土地财政的影响,未见其对土地财政影响的直接证据。而且现有研究多基于省级面板数据,但2002年国土资源部颁布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》中明确规定市级和县级政府才是土地出让的主体。因此,现有研究并不能有效反映地方政府土地财政的真实状况。

  本研究采用2003—2008年中国地市级政府的面板数据,从地方政府官员晋升竞争的角度出发,分析地方政府官员晋升对土地财政的影响。发现地方政府官员之间的晋升竞争是导致地方政府土地财政问题不断恶化的根源之一,即地方政府官员之间的晋升竞争越激烈,地方政府土地出让行为越严重,且这一发现具有较好的稳健性;同时还发现,即便地方政府官员面临相同的晋升竞争强度,但因为其任期的不同,其土地出让行为也不尽相同。当官员任期过短或过长时,其土地出让行为也将会缓解;最后,本研究发现官员晋升对土地财政的影响是因条件而异的,政府所处的不同地域和政府官员所担任的不同职位都会影响两者之间的关系。

  2. 理论基础与研究假设

  2.1 晋升锦标赛理论

  锦标赛理论最早是由Lazear和Rosen 提出的,他们在研究企业员工薪资时发现,在以职位决定薪资的竞争机制下,员工会为获得晋升后的高额报酬而提高工作效率,从而促使员工在组织内进行良性竞争,激发最大潜能[18].Rosen指出当员工在企业内部经由不断竞争获得向上升迁机会时,就如同在进行一场“连续淘汰竞赛”。企业依靠此制度可诱使员工继续保持竞争动力,激发员工最大生产力,为企业创造更佳绩效表现[19].Baker认为在锦标赛理论模型中晋升是最重要的激励机制,因此Baker 在其研究中首次提出“晋升锦标赛”概念,即在组织中建立基于晋升的薪酬体系,在这个体系中只有将高绩效员工提升到更高层级职位上才能更加有效地匹配员工和工作,也才能更好地发挥薪酬机制的激励作用,促进员工达到更高绩效水平[20].

  中国因为政治上的集权制,中央政府在人事任命上具有高度集权,所以导致地方政府官员之间存在激烈的晋升竞争。正是基于对这一现象的观察,中国学者周黎安首次采用晋升锦标赛理论来探讨中国地方政府官员治理模式及其对政府行为和地区经济发展的影响[21].周黎安认为晋升锦标赛是指上级政府为多个下级政府部门的行政首长设计的一种晋升竞赛,在该竞赛中晋升标准由上级政府决定,而在竞赛中的优胜者将获得晋升。周黎安还认为政府官员晋升锦标赛具有以下三个方面特征:首先,地方政府在组织结构和行政管理体制上的同构性使得晋升锦标赛的激励效果是逐层放大的;其次,不论中央政府还是地方政府考核下一级官员时,都采用的是相对绩效评估方法,这使得政府官员为了晋升不得不做出超越其他竞争者的业绩;第三,政府官员晋升是以GDP 增长率为标准,这使得政府官员在面对晋升竞争时,更加关注于GDP 增长率、财政收入等相关经济指标的排名。

  地方政府官员晋升锦标赛彻底改变了地方政府官员对经济增长的态度,使地方政府官员为经济增长而展开激烈竞争,由此产生地方政府官员发展经济的巨大动力[22].晋升锦标赛所带来的晋升激励使得中国地方政府官员具有非常强的政治动力去促进发展地方经济,从而促进了地区经济的快速发展[23].Li 研究发现地方政府年度GDP 增加率与官员晋升存在显著正相关关系,官员晋升每增加15%的可能性,年度GPD 增长率将提高0.06[15].此外,晋升锦标赛还间接地鼓励了地方政府的创新行为,因为在晋升强激励下,地方政府官员为在竞争中脱颖而出,必须想尽办法比别人做得更好,此时创新成为了地方政府创造政绩脱颖而出的有效途径[21].

  然而,晋升锦标赛在促进经济发展的同时,也可能会带来政府官员行为的扭曲。首先,晋升锦标赛的标准是相对绩效,而不是绝对绩效,因此晋升锦标赛本质是采取一切手段赢得晋升竞争,在此机制下有可能会激发官员蓄意破坏对手绩效的行为发生,而且越有才干的人其攻击性越强[24];其次,晋升锦标赛促使政府官员只关心自己与其他竞争者的相对位次,这也导致处于晋升锦标赛中的政府官员不愿意合作却愿意选择恶性竞争[25];再次,在晋升锦标赛治理模式下,地方政府预算软约束问题有可能会恶化,政府官员倾向于突破已有预算约束,动员更大规模的预算外资源[9];最后,晋升锦标赛促使政府官员更热衷于基础设施建设等经济方面的支出,而压缩在短期内不能促进GDP 增长的科教文卫方面的公共支出[26].

  2.2 研究假设

  2.2.1 目标责任考核制度背景下的官员晋升竞争

  目标责任制考核制度是地方政府实施最广泛的绩效管理模式,根本特征是:一级政府或部门在限定时限内(一般为一年)的总体目标任务确定之后,按照行政隶属关系向下层层分解、逐级落实(签订目标责任书),并依据签订的目标任务进行相应考核确定结果,并将考核结果作为决定领导晋升的依据。目标责任考核制度实施关键环节是制定目标责任,建立可以观察的绩效标准,并在事后提供必要的信息反馈,使上级和个人了解目标的完成情况,作为考核奖惩的依据[27].在地方政府的目标责任考核体系中,各地方政府都将经济发展放在考核首位,经济类指标的比重占绝对优势,是考核的重中之重。各地政府均将招商引资视为地区发展的一个重要手段,希望通过招商引资指标的量化与设置,实现推动地方发展的目标[28].目标责任制考核制度使得地方官员的晋升标准以经济绩效为主,将地方官员晋升前景与本地经济发展挂钩,使关心仕途的地方政府官员围绕经济绩效展开激烈竞争。

  目标责任制考核采用的是相对绩效考核的方式[29].政府组织绩效的高低其实是一个相对结果,是通过上级政府对于被考核政府组织目标完成情况进行相对比较后,确定被考核组织的考核得分。

  锦标赛竞争模式的主要特征之一是绝对晋升的关键是参赛人的相对成绩,而不是绝对成绩。因此,各参赛人为取得竞赛而竞相努力,只有取得比别人更好的比赛名次才能得到最终的晋升[18,24].因此,在目标责任考核背景下地方政府竞争呈现出锦标赛的典型特征,地方政府官员晋升与本地相对于其他地区的经济发展水平相挂钩[30].地方政府官员为了取胜,必须努力使其绩效排名优于其他竞争者,会倾向于竞相提出更高的目标,从而不断放大竞争的激励效果,将晋升竞争推向更为激烈的阶段[31].

  除了晋升的正向激励之外,目标责任制考核还发挥了晋升的负向激励作用,目标责任制考核制度还以“政治淘汰赛”方式运作,如果地方官员不能完成关键指标就可能导致职位不保[32].在目标责任制考核的过程中使用了一票否决机制,这一机制更受地方政府官员的重视,被戏称为“一手高指标、一手乌纱帽”。地方政府采用的逐级淘汰的锦标赛结构,每一轮被淘汰都将会失去下一轮参赛的资格。这就意味着地方政府官员如果错过了一次机会,可能就会永远失去晋升机会[33].因此,地方政府对于一票否决机制的强调,增加了政府官员对于威胁的感知,地方政府官员为了不被这场竞赛所淘汰,往往倾向于不计代价地竞争。

  2.2.2 官员晋升竞争和土地出让行为

  由前述可知,在目标责任制考核的背景下,地方政府官员之间围绕着地区经济发展存在着近似“白热化”的晋升竞争。在目标责任考核带来的强晋升激励下,地方政府官员有追求短期政绩的倾向,因此政府官员会倾向于动用一切手段发展经济。在财政紧张的预算环境中,政府官员想要在短期内做出政绩是非常困难的,必须要有足够能力获得充足资源去实现其政绩。而这些资源往往在已有的预算内是难以实现的,需要动员预算外资源[9,34].

  1986年的《中华人民共和国土地管理法》规定,地方政府可以依法将国有土地和农民集体所有土地确定给单位或个人使用;1989年的《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》规定,凡有偿出让国有土地使用权,各级政府土地出让部门必须按规定向财政部门上缴土地使用权出让收入。

  土地出让金在中央和地方的分成比例是20%作为城市土地开发建设费用,其余部分按40%上交中央财政,60%留归取得收入的地方政府。到1992年分成比例的收取办法改为:土地出让金总额的5%上缴中央财政,其余均归地方政府自行使用。土地出让带来的巨额资金实际掌握在地方政府手中,因此土地作为能被地方政府自由掌握的重要资源,成为地方政府攫取预算外资源的一个重要来源[35,36].地方政府可以通过出让土地资源,轻松地获取预算外的财政收入,从而保证其有足够资源参与到政府晋升竞争。

  除此之外,在现阶段依靠投资拉动地方经济发展的体制下,招商引资是地方政府发展经济和促进GDP 增长的重要手段,所以在地方政府的目标责任考核体系中,招商引资的数量是考核的重点,成为了官员晋升的关键决定因素之一。此时,地方政府官员晋升竞争的焦点自然就转换为招商引资的竞争[10].Oman 通过对厦门、大连和深圳的案例分析发现,地方政府进行招商引资的手段和空间非常有限,在现有条件下土地作为一种稀缺资源,成为了地方政府争夺外商投资的关键[37].特别是工业用地,是地方政府竞相招商引资发展地区经济的重要手段[16].地方政府为了吸引资本投资竞相出让土地,甚至不惜通过“底线竞争”的恶性方式,以提供低价土地换取投资者青睐[38].因此,在以经济发展和GDP 增长率为核心的官员晋升治理模式下,地方政府官员有可能出于对政绩的强烈追求,倾向于通过大量出让土地的方式吸引外商投资,从而促进地区经济快速发展。

  上述种种证据表明,在目标责任制考核所带来的晋升竞争激励下,地方政府官员对于土地出让抱有充足热情,倾向于通过土地出让来换取资源和政绩,从而有助于自己在激烈的竞争中“取胜”。基于上述分析,提出第一个假设:

  H1:地方政府官员之间的晋升竞争与土地出让行为之间存在显著的正相关关系,即地方政府官员之间的晋升竞争越激烈,地方政府土地出让行为越严重。

  2.2.3 官员个人特征与土地出让行为

  政府官员个人特征,如性别、年龄和任期等要素决定了官员将会面临不同的职业前景,进一步可能会影响他们晋升的可能。年龄是影响官员晋升非常重要的因素之一[15],对于地方政府官员而言,年龄界限往往是其政治生涯晋升过程中的一道“门槛”。Landry以市级政府官员为对象的实证研究发现,即使所在地区具有相同人均GDP ,但是年轻官员比年长官员具有更多的晋升机会[39].吴根平研究发现当地方政府官员因年龄关系晋升空间越来越小时,就会出现“天花板现象”,该现象的出现会使地方政府官员出现消极不作为、经济腐败等不良行为[40].地方政府官员在任最后一年,因为不论努力与否其未来的去向已定,因此地方政府官员的策略选择是不努力和不冒险,以求平安过渡[41].通过已有研究发现,地方政府官员因年龄关系致使晋升空间有限时,政府官员为晋升所付出的努力程度会不断降低。地方政府出让土地的目的之一是能够在晋升中脱颖而出,由此可以推论,地方政府官员晋升努力程度的降低会导致其土地出让行为的缓解。

  基于上述分析,提出第二个假设:

  H2:地方政府官员年龄与土地出让行为之间存在显著的负相关关系,即年纪越轻的地方政府官员,其土地出让行为越严重。

  官员任期作为地方政府官员职业路径发展中最基本模式,成为研究地方政府官员行为又一个非常重要的因素[42].有学者[15]以省级领导为对象的研究发现,官员任期长度与地方政府官员晋升概率之间存在显著负相关关系。然而,Guo 以中国县级领导为对象的实证研究发现,地方政府官员任期与晋升之间具有曲线关系,任期太短或太长都不利于官员晋升[43].张军等研究发现省级官员任期长短与经济增长之间具有倒U 型曲线关系,即官员任期过短会造成短视性行为,任期过长也会阻碍地方经济增长[44].王贤彬等认为官员任期太短,其参与竞争意愿较低,付出的努力程度较低。而对于任期较长的政府官员,因为具有较低晋升概率,其参与晋升竞争的动力也较低,付出的努力程度也较低[45].从已有研究可以推断,政府官员任期对于晋升努力程度呈现倒U 型曲线,晋升努力程度又会进一步影响地方政府土地出让行为。据此提出第三个假设:

  H3:地方政府官员任期与土地出让行为之间存在显著的倒U 型关系,即随着官员任期的增长,地方政府土地出让行为会越严重。但当官员任期增长到一定时间后,地方政府土地出让行为会得到缓解。

  2.2.4 官员个人特征对晋升竞争与土地出让的调节作用

  在现有晋升制度约束下,当官员面临年龄限制而减低晋升的可能性时,可能就会改变自身的目标函数和行为方式,弱化晋升竞争的激励水平[44].晋升竞争的激励对地方政府土地出让行为的激发作用也可能会因官员年龄而异,官员年龄越轻,其未来晋升的空间越大,因此晋升竞争的激励作用越显著,从而会激化地方政府的土地出让行为;相反,官员年龄越大,其未来晋升的空间越有限,其对晋升的期望越低,因此晋升竞争的激励作用有限,可能会降低地方政府的土地出让行为。据此提出第四个假设:

  H4:政府官员年龄将会负向调节晋升竞争对于土地出让行为的正向影响关系,即政府官员年龄越大,地方政府晋升竞争对于土地出让行为的正向影响强度越低。

  除年龄外,地方政府官员晋升竞争的激励效果还会因任期而存在差异,任期的适度延长,会激发晋升激励作用发挥[45].官员到任初期可能因为不熟悉环境难以开展工作,随着官员任期增加,其政治资本和整合资源的能力得到了明显提高,在晋升竞争中的竞争力也随之提高,因此更愿意参加到晋升竞争活动中来,所以晋升的激励效果更为显著。此时,地方政府的土地出让行为也会随之恶化。然而,官员在同一个职位上的任期时间过长,往往意味着其进一步晋升空间将减少,晋升竞争激励作用也将越来越弱。因此,随着官员任期不断提高超过某一时间段时,官员任期就会对晋升竞争与土地出让之间的正向关系产生衰减影响,地方政府土地出让行为也将随之降低。据此提出第五个假设:

  H5:随着官员任期不断提升,晋升竞争和土地出让行为之间的正向影响呈现倒U 型曲线形状,即随着官员任期不断提升,晋升竞争对土地出让行为正向影响强度越大。当官员任期到达某一临界值时,他们之间的正向影响关系最高。之后晋升竞争对土地出让行为的正向影响强度开始逐渐减弱。

  3. 研究设计

  3.1 研究样本与数据来源

  2002年国土资源部颁布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》,明确土地使用权出让主体只能是市、县政府,基于数据的可获得性,本研究定位于面向市级政府进行研究。而且由于官员政治激励研究的对象通常都选择的是地方政府党政“一把手”[15,45-46],因此本研究最终选取地市级政府书记和市长作为研究对象。囿于数据的限制,选择2003—2008年共计6年间的样本进行分析。数据均来自公开的二手数据,可以确保数据来源的可靠性和研究结论的可重复性。其中,土地出让数据来源于2004—2009年的《中国国土资源年鉴》;市委书记和市长的资料来源于人民网的“各地副省级、地级城市(地区、州、县、盟)领导资料库”、信美网的“中国地市领导简历库”、军政在线网的“各城市历任书记库”,以及通过百度、谷歌等搜索整理的市级领导简历和地方年度工作报告而得。控制变量人均GDP 、产业结构、城镇化等数据则来源于2004—2009年的《中国城市统计年鉴》。

  考虑到数据的可获得性和质量问题,在样本筛选上进行了如下处理:(1)由于土地出让数据的缺失,我们没有考虑江西省和西藏自治区下属所有地市的情况;(2)2003—2005年间内蒙古自治区行政区划发生了一些明显变化,领导信息缺失较多,为此我们剔除了内蒙古下辖所有地市数据;(3)为了有效地反映政府竞争,剔除了市级建制少于三个以下的省份下辖所有地市数据;(4)由于部分官员任期不满1年,或者在样本估计期内存在职务犯罪、非正常死亡等情况,因此我们也剔除了这部分数据。本研究最终样本为2003—2008年间全国257个地级市的非平衡面板数据,观测点共3035个。

  4. 结论及政策建议

  已有研究虽然认为地方政府官员的晋升竞争可能是导致地方政府热衷于土地财政的原因之一,然而却缺乏实证的直接证据。鉴于此,本研究基于官员晋升锦标赛理论,以全国257个地级市政府为研究对象,选取2003—2008年间的非平衡面板数据,实证检验了目标责任考核制度实施背景下地方政府官员晋升竞争对土地财政的影响,以及官员个人特征对土地财政的影响。实证结果表明,地方政府官员的晋升竞争是导致地方政府土地财政问题不断恶化的根源之一,且这一发现具有较好稳健性;本研究还发现官员任期不仅对土地财政具有直接的倒U 型影响关系,而且还会对晋升竞争和土地财政之间的正向关系具有倒U 型的间接调节作用;最后,本研究发现官员晋升竞争对土地财政的影响关系是因条件而异的,其影响关系受到区域特征和官员职位的调节,西部地区的晋升竞争对土地财政的正向影响最为显著。行政首长在面对晋升竞争时,其实施土地财政的可能性更高。

  上述研究发现对进一步认识和理解我国的官员治理模式具有重要的现实意义,并为我国未来有效缓解土地财政问题提供理论依据。本研究的政策启示在于:

  (1)在目标责任制考核背景下,地方政府官员的晋升竞争的确会对土地财政问题的不断恶化起到不容忽视的影响。这是因为在此背景下,地方政府官员的晋升是以GDP 增长率等经济指标为标准的,此时地方政府官员具有扩张投资和攫取预算外资源的冲动,从而不可避免地引发了土地财政问题的不断恶化。因此,在促进经济发展的同时,建议中央政府应该正视现阶段地方政府官员考核模式所带来的负向激励效应的作用,创新当前干部考核评价体系(如减少GDP 指标比重、增加社会效益考核指标等),使领导干部从“唯GDP 论英雄”转变到科学发展观的方向上,从而扭转地方政府对土地财政等预算外资源的过度关注。

  (2)地方政府官员任期对土地出让行为的影响呈现出显著的倒U 型曲线关系,因此通过拐点后土地财政恶化的问题将会逐步得到缓解,这意味着官员任期的延长和稳定将会有效地降低地方政府的土地出让行为。但是本研究却发现在中国市级政府官员的调动非常频繁,平均任期仅为2.6年,官员的频繁调动致使地方政府过分关注短期政绩,从而激化了官员的土地出让行为。因此,本研究建议未来各级地方政府应该严格遵守《党政领导干部职务任期暂行规定》,保持地方政府官员在一个任期内的稳定,降低官员行为短期化倾向,从而减缓土地财政问题。

  (3)研究发现西部地区的官员晋升竞争,相较于东部和中部地区而言,其对土地出让行为的影响最为显著。这一发现表明西部地区因为土地管理能力较低和违法行为查处力度较弱,地方政府官员可能更容易通过出让土地换取资源。这意味着虽然现阶段东部地区土地出让的绝对数量较大,但是西部地区未来土地出让的增速不容小觑,其土地财政问题的恶化可能更为严重。因此,本研究建议未来中央政府在土地管理时应加强对于西部地区的监管,加大对西部地区土地违法行为的查处力度。同时,建议中央政府应强化各地土地出让金的管理,考虑将土地出让金纳入政府预算内统一管理。

  未来研究可以在以下方面进行探索。首先,地方政府官员的晋升有多种模式,其中外部调任和内部晋升是两种主要的晋升模式,这两种不同的晋升模式对政府官员土地出让行为影响不尽相同,未来研究可以进一步探讨不同的晋升模式对地方政府土地财政的影响,从而对官员晋升和土地财政之间的关系进行更为深入细致的研究;其次,各地在土地管理的操作和实施上都有各自特色的做法,本研究所提出的研究假设的合理性及其作用路径等更为深层次的因素则需要根植于具体的政府管理情境中,找寻其在不同地域条件下存在的合理解释,为该方向研究的理论进展提供新的视角。