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民主集中制:我国政治制度的核心机制

发布时间:2013年09月06日 | 字体放大 | 字体缩小

作者:王传志 | 来源:《求是》2013年第10期

  近年来,海内外许多学者和有识之士,认识到中国经济成就背后的政治制度原因,纷纷用“国家主导”、“纵向民主”、“政治集权与经济自由”、“负责任的权威体制”、“有效的一党制”等说法来概括中国制度的特点。然而,他们却忽视了对明文载入《中国共产党章程》和《中华人民共和国宪法》的民主集中制的研究。而民主集中制,正是中国政治制度、政治体制的核心机制。

  一、我国社会主义政治制度的最大特点,是党和国家都实行民主集中制

  中国共产党从诞生之日起,就把民主集中制作为自己的组织原则,并用于指导党的全部活动。新中国建立后,又创造性地把它运用到社会主义国家政治生活中,建立起以民主集中制为根本原则的社会主义政治制度。

  民主集中制是党的根本组织原则。1927年6月通过的《中国共产党第三次修正章程决案》规定:我们党的“指导原则为民主集中制”。这是民主集中制第一次载入党的章程,并一直保留下来。党的十八大修改通过的《中国共产党章程》,“总纲”关于党的建设必须实现的四项基本要求中,第四项就是“坚持民主集中制”,指出“它既是党的根本组织原则,也是群众路线在党的生活中的运用。”第二章“党的组织制度”中规定:“党是根据自己的纲领和章程,按照民主集中制组织起来的统一整体。”我们党还运用民主集中制原则制定了正确规范党内政治生活、处理党内关系的基本准则和具体制度,形成了党在组织建设上的鲜明特征。

  民主集中制是我国政权建设和政治制度的根本原则。毛泽东早在1940年写的《新民主主义论》中,就把民主集中制作为新民主主义共和国的政体。在1945年的《论联合政府》中又指出:“新民主主义的政权组织,应该采取民主集中制”。新中国建立后,民主集中制原则在政权建设中得以确立。具有临时宪法性质的《共同纲领》第十五条规定:“各级政权机关一律实行民主集中制。”1954年我国第一部《宪法》第二条规定:“全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关,一律实行民主集中制。”1982年通过、历经四次修正的现行《宪法》明确规定:“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”

  民主集中制是党和国家最根本的组织制度和领导制度。毛泽东强调:“没有民主集中制,无产阶级专政不可能巩固。”邓小平把实事求是、群众路线、民主集中制,称为党的三大传统,指出“民主集中制执行得不好,党是可以变质的,国家也是可以变质的,社会主义也是可以变质的”。江泽民提出,经济上的公有制为主体、政治上的民主集中制、文化上的以马克思主义为指导,缺一不可。他反复强调:“民主集中制不仅不能削弱,而且必须完善和发展”。胡锦涛指出:“巩固全党的团结统一、增强全党的创新活力,关键是要坚持民主集中制。”习近平同志曾指出:民主集中制是我们党的根本组织制度和领导制度,是科学的合理的有效率的制度,是我们党最大的制度优势。改革开放以来党的历次代表大会,党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》,党的十四届四中全会、十五届六中全会、十六届四中全会、十七届四中全会《决定》,都对坚持和健全民主集中制提出了新的要求。

  二、民主集中制的本质,是有领导的民主制

  首先,民主与集中是对立统一的关系。毛泽东早就说过:民主集中制,“它是民主的,又是集中的,将民主和集中两个似乎相冲突的东西,在一定形式上统一起来”;“民主和集中之间,并没有不可越过的深沟”。他认为,民主是对集中而言,自由是对纪律而言,这些都是一个统一体的两个矛盾着的侧面,它们是矛盾的,又是统一的,我们不应当片面地强调某一个侧面而否定另一个侧面。实行民主集中制,就是要努力造成“又有集中又有民主,又有纪律又有自由,又有统一意志、又有个人心情舒畅、生动活泼,那样一种政治局面”。

  其次,民主集中制本质上是民主制。社会主义政治制度的本质,是人民当家作主。民主是党的生命,是社会主义的生命。在民主与集中的对立统一中,民主是基础和前提,是起决定作用的方面,是更本质的东西。这是因为,没有广泛、充分的民主,就难以形成正确的集中。在党内,只有疏通和拓宽民主渠道,使党员对党内事务有更多的了解和参与,鼓励党员和党组织解放思想、实事求是、勇于探索、敢讲真话,对党的工作充分发表意见,对党的政策充分展开讨论,才能在集思广益的基础上集中正确意见,形成正确决策;在国家政治生活中,只有随着人民政治参与积极性的逐步提高而不断健全民主制度、丰富民主形式、拓宽民主渠道,从各层次各领域扩大公民有序政治参与,依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,才能使党和政府的主张获得广泛而深厚的群众基础,凝聚全体人民的智慧和力量,为实现国家发展目标而团结奋斗。我们党历来坚持的从群众中来、到群众中去的群众路线,本质上就是民主路线,民主集中制是群众路线在党和国家政治生活中的运用。

  其三,民主离不开集中,集中是民主本身的要求。民主从来都是有组织、有领导的,完全自发的民主是根本不存在的,无政府主义不是民主。在实际生活中,没有必要的集中,民主就根本无法运行,什么目的都达不到;离开集中搞民主,搞极端民主化,只会导致无政府状态,什么事情也干不成。毛泽东曾经指出:民主集中制,就是“在民主基础上的集中,在集中指导下的民主。只有这个制度,才既能表现广泛的民主,使各级人民代表大会有高度的权力;又能集中处理国事,使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务,并保障人民的一切必要的民主活动”。邓小平也说过:“一切发展党内民主的措施都不是为了削弱党的必需的集中,而是为了给它以强大的生气勃勃的基础”。集中指导下的民主,就是有领导的民主。事实上,现代国家、政党最主要的职能,就是领导民主,只不过不同国家、不同性质的政党对民主的领导方式不同罢了。美国的民主,就是民主、共和两党控制下的民主,选举与其说是选民的选择,不如说是政党的选择;无论是国会选举还是总统选举,从候选人的提名、选举经费的筹集到竞选活动的组织,都由两党操纵,有时冒出个把独立参选人,也只能算作例外和点缀。

  其四,贯彻民主集中制,关键是把握好民主与集中的平衡。在长期实践中,我们党积累了贯彻民主集中制的成功经验,也有民主集中制遭到严重破坏,给党和国家造成巨大灾难的沉痛教训。历史经验表明,什么时候民主与集中的关系处理得好,民主集中制就贯彻执行得好,党和人民事业就兴旺发达,工作就比较顺利,遇到困难也比较容易克服;什么时候民主与集中的关系处理得不好,就会违反甚至破坏民主集中制,党和人民事业就会遭受挫折。处理民主与集中的关系,重在平衡。只有集中没有民主,或者集中过度、民主不够,容易导致个人或少数人说了算,独断专行,压制甚至窒息党和国家的生机活力;只有民主没有集中,或者民主过度、集中不够,容易导致议而不决、决而不行,各行其是、各自为政,造成软弱涣散甚至无政府状态。只有使民主基础上的集中与集中指导下的民主有机结合,并保持动态平衡,才能使民主集中制正常运行、发挥最大效益。所谓动态平衡,是指根据党和国家形势任务的需要,某些时候强调民主多一些,某些时候强调集中多一些,同时注意防止出现大的失衡。

  三、民主集中制决定了中国政治制度的特点和优势

  第一,民主集中制体现了社会主义制度的本质。邓小平指出:“民主集中制是社会主义制度的一个不可分的组成部分。在社会主义制度之下,个人利益要服从集体利益,局部利益要服从整体利益,暂时利益要服从长远利益,或者叫做小局服从大局,小道理服从大道理。我们提倡和实行这些原则,决不是说可以不注意个人利益,不注意局部利益,不注意暂时利益,而是因为在社会主义制度之下,归根结底,个人利益和集体利益是统一的,局部利益和整体利益是统一的,暂时利益和长远利益是统一的。我们必须按照统筹兼顾的原则来调节各种利益的相互关系。”“民主和集中的关系,权利和义务的关系,归根结底,就是以上所说的各种利益的相互关系在政治上和法律上的表现。”这深刻揭示了民主集中制的本质。

  第二,民主集中制保证了党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。三者的有机统一是我国社会主义政治制度的内在要求。其中,党的领导是核心,就是要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用,提高党科学执政、民主执政、依法执政水平,保证党领导人民有效治理国家;人民当家作主是根本,就是要坚持国家一切权力属于人民,从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与,最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业;依法治国是保证,就是要坚持依法治国基本方略,树立社会主义法治理念,实现国家各项工作法治化,保障公民合法权益。三者作用的均衡发挥和有机统一,都有赖于民主集中制的健全和有效运行;离开民主集中制,三者统一就成了无法操作的空洞原则。

  第三,民主集中制优化了民主与效率的关系。民主、效率兼收,一直是人类社会制度设计的理想目标。民主集中制的最大优势就是兼取民主和效率两者之所长。邓小平说过,民主集中制是最合理的制度,最便利的制度,永远不能丢。民主集中制之所以是合理的,是因为它能够统筹兼顾各方面利益诉求,有利于实现个人与集体、局部与整体、眼前与长远、领导与群众、民主与法制、纪律与自由、权利与义务的正确结合;它之所以是便利的,是因为只要在民主基础上形成正确的集中,制定正确的方针政策和重大决策,就能形成全党全国的统一意志,有效整合社会资源,高效率地贯彻执行,避免各种掣肘和牵扯,很有助于国家的兴旺发达。近年来,在国际金融危机冲击下,西方政治被“选票政治”所绑架,深陷“不改,经济要崩溃;改革,政府就垮台”的困境,其制度弊端广遭诟病。

  第四,民主集中制需要在实践中不断健全和完善。应该清醒地看到,现在党和国家政治生活中民主不够与集中不够的问题同时存在,有的地方和单位存在权力过分集中、个人集权、少数人说了算的现象,有的地方和单位则存在有令不行、有禁不止,上有政策、下有对策的现象。必须结合新的实际不断完善民主集中制。一方面,要按照党章规定,在党内生活中实现党员人人平等,认真落实党章和党内规章赋予党员的民主权利,保证党员共同参与讨论、决定和管理党内事务,在党内生活中真正发挥主体作用。另一方面,党的集中统一是党的力量所在,是实现经济社会发展、民族团结进步、国家长治久安的根本保证。党面临的形势越复杂,肩负的任务越艰巨,就越要维护党的集中统一。只有做到民主基础上的集中统一,才能增强党的创造力凝聚力战斗力,才能保障改革开放和社会主义现代化建设顺利进行。

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