留言反馈

怎么看地方债务风险

——访财政部财政科学研究所所长贾康

发布时间:2013年11月25日 | 字体放大 | 字体缩小

作者:王珂 | 来源:人民日报

  截至2010年底,地方政府债务为10.7万亿元,加上整个公共部门名义负债、政策性金融机构所发行的金融债余额,中国公共部门总体负债占GDP50%左右,在安全区之内

  我国地方债多数用于交通运输、市政工程等基础设施和能源建设,形成了大量可产生现金流的优质资产,为偿债提供了一定保障。因此,客观上政府体系有较强偿债能力

  解决地方政府债务问题的根本在于深化财税体制改革,在建立起财权与事权相顺应、财力与事权相匹配的财政分配体制基础上,建立严格的地方财政预算制度及其监管体系  

  近几年,地方债风险问题引发广泛探讨。尤其今年以来,伴随我国经济增速放缓,一些海外机构对此“忧心忡忡”,认为中国地方债严重透支,不可持续。我国地方债务规模和结构究竟如何?风险有多大?如何降低风险?记者专访了财政部财政科学研究所所长贾康。

  我国地方债务总量应该仍在总体可控的安全区间之内

  记者:就您了解,我国地方债处于怎样的水平?

  贾康:关于我国地方债规模,最权威的数据来源于审计署的两次审计。

  第一次是2011年3月至5月,审计署全面审计了全国省市县三级地方政府债务。数据显示,截至2010年底,我国地方政府债务余额为10.7万亿元。从政府层级看,全国省级、市级和县级政府性债务余额分别为3.21万亿元、4.66万亿元和2.84万亿元。

  第二次是2012年11月至今年2月,审计署对15个省、3个直辖市本级及其所属的15个省会城市本级、3个市辖区,共计36个地方政府本级2011年以来政府性债务情况进行了审计。数据显示,截至2012年底,36个地方政府本级政府性债务余额3.85万亿元,比2010年增长12.94%。

  今年8月初,审计署开启了新一轮全国范围内的城市地方债审计摸底,还没有公布最终审计结果。根据第一次审计的地方债务总额以及第二次审计部分地区地方债务的增长速度,以及对部分地区的调研,我预计目前我国地方债务总量应该仍然在一个总体可控的安全区间之内。

  除了被动举债的压力外,地方政府还有主动举债的动力

  记者:近几年,地方债务增长速度有加快的趋势,原因有哪些?

  贾康:导致地方政府负债快速增长有许多原因,诸如加快城乡基础设施建设、兴建大型公益项目等。但透过现象看本质,地方政府负债快速增长不可忽视对体制性原因的分析。

  长期以来,中央与地方之间的事权划分并不清晰,很多支出项目都由中央和地方共同承担,地方政府支出责任往往超出其可用财力。资金不足,发展却不能滞后。财力缺口越来越大,只有通过隐性举债解决问题。

  除了被动举债的压力外,地方政府还有主动举债的动力。在“政绩考核”压力下,投资可对GDP有直接的拉动作用,让地方官员“面子上更好看,政绩上更突出”。

  2008年金融危机后,地方政府面对经济增速放缓的压力,更有了举债的压力和动力。根据审计署公布的数据,在2010年底,地方政府债务10.7万亿元中,有5.23万亿元形成于2009年和2010年。

  另外,由于地方隐性债务缺乏必要的透明度和健全的约束机制。地方政府举债投资兴建的一些政绩工程和形象工程大而无当,项目现金流回收“量小而且速度慢”,只能不断挖掘渠道借新债、还旧债。这种新的融资渠道成本更高,地方债务有可能像滚雪球似的不断膨胀。

  在局部地区和部分项目领域,仍存在着比较高的风险积累

  记者:我国地方债务风险究竟如何?

  贾康:在近中期总量风险判断问题上,我的观点是:我国地方债务风险总体可控。之所以这么说,主要有以下原因。

  国际上对政府债务安全性的界定,较认同马斯特里赫特条约中的两个临界值指标:一个是政府债务余额占GDP的60%,一个是财政赤字占GDP的3%。这两个指标可大体上作为我国可参照的“预警线”。截至2010年底,地方政府债务为10.7万亿元,约占当年GDP的27%,加上整个公共部门名义负债、政策性金融机构所发行的金融债余额,中国公共部门总体负债占GDP50%左右,在安全区之内。今年的审计结果还需等待,估计即使公共部门总负债率有所提高,也还不会大幅突破预警线表示的安全区间。从财政赤字看,近年来我国虽然一直实行积极的财政政策,但公共财政赤字占GDP的比重未突破3%。

  我国政府债务不仅总量风险在可控区间,而且客观上政府体系还有较强偿债能力。一是经济保持平稳增长,为国家财力提供了强有力的支撑。二是加强财政支出管理,预算公开力度逐年加大,为防范政府债务风险强化了制度基础。三是我国地方债多数用于交通运输、市政工程等基础设施和能源建设,形成了大量可产生现金流的优质资产,为偿债提供了一定保障。

  不过也应特别注意,虽然目前我国政府债务总体上安全可控,但绝不能对某些区域、某些项目可能出现的资金链紧张风险掉以轻心。在局部地区和部分项目领域,仍存在着比较高的风险积累,需要防患于未然。此外,总体而言隐性负债不透明、不规范所带来的绩效损失和不利于事先防范风险的负面影响不可忽视。

  规范地方政府融资行为,不让地方政府债务出现无序蔓延和暗中积累

  记者:我国该如何加强政府债务管理,以尽可能降低地方债务风险呢?

  贾康:化解地方债务风险要对症下药。当务之急,是要在标本兼治的考虑下,结合深化分税制改革和构建地方税体系等举措尽快规范地方政府性债务,推进“治本为上”的制度建设,让地方债“暗账翻明”,通过建立合理和切实可行的地方债管理制度,实现地方政府“阳光融资”。

  当前地方债务最大的风险在于不透明。规范地方政府融资行为,不让地方政府债务出现无序蔓延和暗中积累,整体风险会得到逐步消化。

  所以,应当以“治存量、开前门、关后门、修围墙”为要领,疏堵结合,把近5年已登堂入室的地方公债的规模逐步扩大来置换、替代地方融资平台等形成的隐性负债。此外,还应建立起地方债的预警防控机制,包括建立一定规模的地方政府性债务偿债基金,当出现局部性、区域性风险时,能够及时应对,防止风险扩散。

  从长期看,解决地方政府债务问题的根本还在于深化财税体制改革,在建立起财权与事权相顺应、财力与事权相匹配的财政分配体制基础上,建立严格的地方财政预算制度及其监管体系。

  在实施“营改增”等结构性减税的基础上,应该逐步推进完善资源税、财产税等地方税种,加快构建和完善地方税体系,积极推进省以下分税制财政体制的贯彻落实,加上改进和完善转移支付机制,可以有效缓解现实生活中基层财政困难、“土地财政”和隐性负债等方面的矛盾与问题。

相关文章