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深化财税体制改革的目标和步骤

发布时间:2013年12月13日 | 字体放大 | 字体缩小

作者:王雅龄 | 来源:《光明日报》(2013年12月13日11版)

  党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出了财政是国家治理的基础和重要支柱这一重大命题,标志着新时期我国财政理论的突破、发展与完善。现代财政制度的特征是预算透明和法制健全,最终目标是经济效率和社会福利的最大化。透过深化财税体制改革的一系列中间目标,明确事权、改革税制、稳定税负,可以清晰地看到贯穿其中的内在逻辑、操作步骤、务实态度和人本思想。

  财政理论的重大发展

  经济体制改革从来都是为了解决我国的现实问题。当前经济社会发展中的一些突出矛盾,诸如社会保障、医疗、住房等群众生活问题,生态环境、食品药品安全等生产管理问题,社会治安、执法司法等社会问题,都与财税体制机制不健全有关。解决这些矛盾,需要财政改革先行。

  财政是基础,关乎百姓的日常生活,关乎政府活动和公共事务的财力保障。我国自实行分税制以来,经过不断调整和完善,逐步实现了政府财力增强、宏观调控有力和经济快速发展的预期目标。这些政策措施具有帕累托改进的性质。但随着经济的发展及形势的变化,修修补补的策略已经出现边际效应递减,能够实现帕累托改进的机会越来越少了,现在面临的问题往往需要帕累托补偿,必须要支付改革成本。经济体制机制的调整会触动既有利益结构,补偿和重构等改革成本将大部分由财政来承担。

  财政是支柱,还将体现在基本公共服务均等化和各级政府提供公共物品的方式中。从行政干预到经济干预,从包揽生产、直接经营、直接管理到政府购买服务、间接调控和补位,财政职能具体内容及其定位的转变决定了财政在国家治理中的重要支柱作用。财政是国家治理的基础和重要支柱,这一论断是我国财政理论的重大发展,是指导深化财税体制改革、建立现代财政制度的基本方针。

  财政是国家治理的基础和重要支柱,这是我国财政理论的重大发展,是未来指导深化财税体制改革、建立现代财政制度的基本方针。《决定》提出让市场在资源配置中发挥决定性的作用,是一项重大的理论发展。未来将大幅度减少政府对资源的直接配置,即使纯公共物品的提供,也会有更多的流程采用外包的形式,将普遍推广政府购买服务,包括公共服务,因此财政的地位将更加突出。提高效率、优化分配、对冲经济周期,透明的公共财政在阳光下健康运行。

  财税体制改革的具体目标

  完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率,这六个方面的任务,既是深化财税体制改革目的的全方位概述,也是一系列操作性指标。

  税收法定原则为当今各国普遍接受。税法既是为了保障政府收入,更是为了保护纳税人利益。比如随着增值税转型和扩围任务的完成,作为我国主体税种的第一大税不应该只凭一本条例来运行了。财政支出法定原则落到实处更加复杂,支出项目之多远远超过税种数目。财政监督从审赤字率、审债务率,转向审支出内容的合理性,是一个质的飞跃,必然要求立法先行。可见,预算法对地方财政平衡的绝对限制将不得不作出适当调整,十多万亿元的地方债必须得到重视和管理。完善立法是深化财税体制改革的切入点,也是总结成功经验巩固既有成果的手段。明确事权的任务主要是完善转移支付制度、保障基本公共服务均等化问题,也要通过完善立法来完成。

  税制改革的大方向是简税种、宽税基、低税率、严征管。具体而言,改革税制的中期目标是降低间接税比重、扩大直接税比重。目前我国以流转税为主要收入,政府直接参与商品分配;未来税制改革取向是市场起决定作用的资源配置效率最大化,只有如此,从租金、利润、工资等要素所得计征课税才符合公平和效率原则。税法是否合理直接关系到纳税遵从度的高低,另外,居民直接交税,对转变政府职能和工作作风会产生根本性的影响。稳定税负是保证税制改革顺利完成的约束条件,不能因为税制改革增加居民的纳税负担,即使是阶段性的区域性的加重负担也要避免。稳定税负不是静态条件,而是动态过程。

  透明预算是深化财税体制改革最关键的一步。有了透明的预算,才能够让人民了解自己的政府;人民看得见的政府,必然是对人民负责任的政府,才能实现支出效率的最大化。只有政府对财政资金的使用具备了不逊于私人部门使用资金的效率,公共部门配置资源的作用才会产生社会福利最大化。一个看得见的政府、有效率的政府才能够提高直接税的比重而不招致人民的反对;只有支出的合理性才能赋予征税的合法性。直接税和间接税的比例才能得以优化,中央和地方的预算关系才能优化,资源配置效率才能达到最优。

  深化财税体制改革的步骤

  从《决定》提到的深化财税体制改革的要点来看,预算、税制、分权三项任务有其内在逻辑和先后顺序。改进预算在前,完善税制在后,完善税制以改进预算为前提;涉及支出项目的要点最多,其次是税制,再次是分权,由收支内容的科学调整来带动财政分权形式的转变,而且强调了财力格局的总体稳定。

  财政是一个复杂的系统,很难把收支平管各个方面的内容完全分离出来,但深化财税体制改革的思路是清晰的,是有规划有步骤的。例如房产税,作为财产税,是最适宜的地方税种;作为直接税,是纳税人群十分敏感的税种。近年来很多人呼吁通过房产税扩围至居民住宅来抑制房价泡沫,刺激地方政府转变行为模式。但三中全会采用了从改进预算入手先转变政府行为模式的路径,用政府支出之合理性赋予课税行为以合法性,在总体税负不变的条件下,根据税种属性理顺中央和地方的收入划分。这体现了务实的态度和民本思想。

  改进预算不仅有具体内容和操作要点,而且有配套措施。比如建立透明规范的城市建设投融资机制,允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道;让人民监督权力,让权力在阳光下运行;推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度,依法公开权力运行流程;编制全国和地方资产负债表。预算法和政府会计将作适当调整。

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