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政府信息公开中的可分割性原则

发布时间:2014年03月21日 | 字体放大 | 字体缩小

作者:黄伟群 | 来源:《中共中央党校学报》2013年第5期

  政府信息公开,并不是说,所有的政府信息都可以公开。有的时候,政府的某些信息涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等。一旦公开这些信息,能够危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。如何区分和处理政府的这类信息,在一般情况下,需要适用“例外信息免除公开”的可分割性原则。

  一

  在政府信息公开工作中,可分割性原则是指申请公开的政府信息含有部分不宜公开的内容。行政机关依照法律法规,运用删除或遮盖等技术手段,维护保密的信息内容,而公开可以公开的信息内容。针对豁免公开条款而设立的这项特殊规定,又称为可区分性原则或可分割性原则。根据这项原则,经过合理分离、删除保密的政府信息之后,应当将非保密的政府

  信息提供给申请获取的任何人。

  可分割性原则体现政府信息公开以“公开为原则,不公开为例外”的立法精神。在保护国家秘密、商业秘密、个人隐私的前提下,最大限度地保障公民的知情权和信息获取权,同时规范行政机关履行信息公开的义务和职责,限制其自由裁量权。可分割性原则强调,保护信息知情的价值高于信息保密的价值。其实质是政治公开和公民监督。列宁认为:“只有当群众知道一切,能够判断一切,并自觉地从事一切的时候,国家才有力量。”[1]美国《信息自由法》实施前夕,时任司法部长的兰西• 克拉克写道:如果政府真正做到民有、民治、民享,人民就必须详细地知道它的活动[2-1] 。

  二

  在西方国家,伴随着资本主义社会的兴盛,政府信息公开实行可分割性原则具有深厚的历史渊源。可分割性原则发端于1766年。瑞典制定的《出版自由法》隐含着区分和处理例外信息的问题。其中的第2章“关于官方文件的公开性”第8条规定:“部分内容需要保密的文件,如果可以做到不泄露保密部分所涉及的问题,仍可在该文件保存处获得。”现代政府信息公开制度,正式确立于1966年。是年,美国制定《信息自由法》。次年,其主要条款被编入《美国法典》。

  其中的第5篇第552节(b)(9)规定:“记录中任何可以合理分开的部分应当向申请人提供,但是应当先删除本分节规定免予公开的部分。删去信息的总量应当显示在记录公开部分上,除非对依据第二分节作出删除的说明将有害于第二分节所保护的利益。假如技

  术可行的话,对删除内容的说明应当显示在删除内容的地方。”[3] 美国《信息自由法》(1974年修正案),首次明确政府信息公开的可分割性原则,规定“行政机关对可以公开的信息和免除公开的信息同时规定在一个文件中时,在删除不公开的部分以后,应公开其余部分。”[2-2]2001年,欧洲联盟制定的《关于公共获取欧洲议会、委员会和理事会文件的规则(第1049/2001号)》第4条第6款规定:“如果所要求提供的文件只有部分属于免除情形的范围,该文件的其余部分应当予以公开。”[4-1]次年,欧洲理事会部长委员会关于获得官方文件给成员国的2002年第2号建议第7条第2款规定:“如果官方文件的某些信息适用限制要求,公共机构仍应同意获得文件所包含的其余部分信息,并应明确说明任何省略。”[5]

  在我国,政府信息公开起步晚,但制度设计的进步幅度非常大。早在1995年,中国香港的港英当局已经制定《公开资料守则》。其中的第1.13条最后一款规定:“资料会尽量以原来的形式提供。记录内若有些资料不可以披露,其余部分通常仍可公开。”[4-2]2005年,中国台湾的《政府资讯公开法》第18条最后一款规定:“政府信息含有前项各款限制公开或不予提供之事项者,应仅就其它部分公开或提供之。”2008年5月,中国正式实施《政府信息公开条例》。其中的第22条规定:“申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容,但是能够作区分处理的,行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。”[6-1]同年,国务院办公厅《关于施行<中华人民共和国政府信息公开条例>若干问题的意见》进一步说明,区分处理涉及国家秘密的部分内容。其中的第三条第(七)项规定:“对主要内容需要公众广泛知晓或参与,但其中部分内容涉及国家秘密的政府信息,应经法定程序解密并删除涉密内容后,予以公开。”[6-2]2011年8月,最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案若干问题的规定》第9条第3款规定:“人民法院经审理认为被告不予公开的政府信息内容可以作区分处理的,应当判决被告限期公开可以公开的内容。”[6-3]

  三

  可分割性原则适用于政府的所有例外信息,包括涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和其他敏感信息。在政府信息公开的过程中,需要针对不同信息的涉密属性,依法进行区分处理:

  (一)国家秘密。根据《保密法》及其配套的法规、规章,定义政府信息是否属于国家秘密。如是,则进一步确定涉密的范围、密级和保密期限。国家秘密禁止公开。但是,需要公众广泛知晓或参与的主要内容,经过法定程序解密并删除未解密的内容之后,非涉密部分可以公开。区分和处理涉密的政府信息,主要有两种情况:一是国家秘密处于保密期。国家秘密事项提前解密,由确定密级的机关、单位决定或由上级机关直接解密。提前解密,必须遵循该事项公开后无损国家利益或对国家全局更为有利的原则。二是国家秘密已到保密期限。依规审查之后,需要延长保密期限的,应当重新定密。符合解密条件的,经履行解密程序和批准手续后及时公开。如果不属于本机关单位产生的秘密,应征求文件、资料产生机关的意见,经同意并删除涉密内容和密级标志以后,再予公开[7]。

  (二)商业秘密。我国并无专门的商业秘密法。但是,《刑法》第219条、《反不正当竞争法》第10条第3款、最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》和国家工商行政管理总局《关于禁止侵犯商业秘密行为的若干规定》等法律法规,均作出具体规定。属于政府信息的商业秘密,就要依照上述规定进行区分和处理,根据商业秘密的“非公知性、实用性、保密性”的特征作出裁定。《政府信息公开条例》,也相应地规定例外信息免除公开,旨在保护商业秘密所有者的权益。在美国,行政机关决定是否免除商业秘密的信息公开,首先考虑公共利益。只有符合公共利益,私人利益才受到保护。法院的各种判例说明,公益目标属于基本的社会价值取向。保护企业或个人的商业秘密、机密商业信息,始终受限于公益目标[8]。在我国,对于是否涉及商业秘密的司法审查,行政机关要书面征求第三方的意见。只要第三方声称涉及商业秘密,行政机关通常拒绝公开涉密的商业信息。

  (三)个人隐私。一般来说,个人隐私是指公民不愿意他人知悉或予以公开的个人秘密,是自然人独具且与公共利益无关的个人信息。个人隐私权是由个人支配且不予他人分享和分配的、私人活动和私有领域有关信息的人格权利[9]。现代国家大都通过立法保护个人隐私权。目前,我国尚无专门的个人隐私法。但是,民法、刑法、治安管理处罚法等相关法律也作出一些规定。《政府信息公开条例》规定,对于公共利益可能造成重大影响的个人隐私,征得权利人的同意,可以公开。如果权利人不同意公开,一般不得公开;确实需要公开,应当有充分理由,并且以正式的书面文字方式向权利人说明需要公开的理由。在这方面,国际通行的保护性做法是,删除姓名、生日和其他可以识别的特定个人信息等。

  (四)敏感信息。在豁免公开的政府信息中,“工作秘密”、“过程信息”、“会议纪要”、“历史信息”等,既无依据也无标准而处于盲区。是否公开,有待进一步规范。例如,对于“工作秘密”,《公务员法》第12条规定,公务员应当履行“保守国家秘密和工作秘密”的义务;第53条规定,公务员不得有“泄露国家秘密或者工作秘密”的行为。《检察官法》和《法官法》等法律也有类似的保密规定。但是,作为法律术语,工作秘密究竟如何定义,法律付之阙如,也无相关的司法解释。在实践中,工作秘密的范围一般由各级党政机关自行确定。又如,“过程信息”。任何一种信息的形成过程,一般都存在描述性意见和评价性意见。公民申请政府信息公开,负有公开义务的行政机关认为,目标信息是过程性信息。如果全盘拒绝公开,无疑将损害公众的知情权。

  在政府信息公开的实际运作中,可分割性原则的操作流程大致包括四个步骤:第一步,接受申请。申请人需要了解政府信息的有关内容。但是,从主动公开的信息渠道中无法获得所需要的信息。于是,申请人向行政机关提出信息公开;或者申请人不服从行政机关的裁定,遂向上级机关申请行政复议,亦可向司法机关提起行政诉讼。此时,受理机关接受申请人的申请。第二步,内容审查。行政机关就申请人的申请要求,依照法律法规进行内容审查,裁定申请人申请公开的政府信息是否“含有不应当公开的内容,但是能够作区分处理”。如果不能作出区分处理,则告知申请人并说明不予公开的理由;如果能够作出区分处理,则进入下一步程序。第三步,区分处理。行政机关依法运用删除或遮盖等技术手段,区分处理“含有不应当公开的内容”,保护涉密信息,同时公开能够公开的信息内容。司法机关依法判定的信息内容,如果能够进行区分处理,则应当判令被告向申请人提供可以公开的政府信息。第四步,提供信息。行政机关向申请人提供经过区分处理的政府信息,并且书面告知申请人,同时说明理由。

  四

  落实例外信息免除公开的可分割性原则,政府有必要把握好操作的关键。

  (一)原涉密信息的继续保护。可分割性原则建立在保密原则基础之上。公开与保密是政府信息公开制度的基本命题。对于国家而言,信息公开提高了政府的透明度和公信力,但不当公开会危害国家利益和侵犯政府涉密信息的所有权。政府有责任捍卫国家安全、公共利益、个人的合法权益,有义务审查涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的信息内容。政府公开信息,如果需要公开的文件、资料带有国家秘密的标志,应当删除国家秘密的标志,明确作出解密表示,之后再行公开。就是说,在政府公开的全部信息中,所有涉及的文件、资料都不得出现国家秘密的标志。国家保密工作机构专业区分和处理涉密信息。

  (二)信息分割的关键是“能够作区分处理”。所谓“能够作区分处理”,包含信息内容的“可区分”和技术手段的“可处理”。在这样两个方面的要求中,“可区分”是指这部分信息内容可以区别那部分信息内容;“可处理”是指不应公开和可以公开的两类信息能够相互分离。分离之后,原信息的秘密性继续受到保护,可以公开的内容得到公开。下列三种情形不适用例外信息免除公开的可分割性原则:一是信息交叉混合。如果某一不应公开的政府信息无法区分内容,提供信息的任何部分内容都可能使当事人获知信息的全部内容[10]。二是信息残缺不全。区分处理后的信息内容不完整,申请人无法根据提供的信息内容作出正确判断。三是信息已经公开。区分处理以后,虽然保护原信息的秘密性,但是,分割后的信息已经公开过,或者数据、文字等内容不存在参考价值。

  (三)可分割性原则的行政义务。凡是能够区分处理的政府信息,只要做到不泄露国家秘密、商业秘密和个人隐私,行政机关都应当及时、准确地向申请人提供可以公开的信息内容。司法机关可以审查行政机关是否履行“区分处理”的义务,也可以在原告明确请求之下或者原告并未提出请求时行使“区分处理”的职责。但是,法院只宜原则性判决国家秘密的解密和应予“删除”的涉密内容,不可直接进行区分处理。经过审理,如果法院认为适用可分割性原则,应当判决撤销被诉行政行为,并判决被告在作出区分处理后予以公开。至于如何分割,法院可以在判决中给出法律意见。

  (四)分割方式的多样化。如果文件中引用了不予公开的信息,可以重新处理。行政机关提供政府信息的复印件,应当隐去含有不予公开的信息内容,然后再行复印。如果申请人申请公开的只是文件中可以公开的部分,可以选取并提供该部分内容[11]。在区分处理的过程中,必须防止两种情况:一是未作区分。如果未区分可公开与不可公开的政府信息,就可

  能引发信息公开诉讼或反向诉讼。二是区分未尽。如果不应公开和应公开的政府信息处于混合状态,即在区分未尽的情况下公开政府信息,同样也会引发信息公开诉讼或反向诉讼。如果出现未作区分的情形,法院应当判决被告败诉;出现区分未尽且只涉及一般性政府信息,则以判决驳回原告诉讼请求为宜;区分未尽政府信息涉及申请的主体部分或主要部分,则应撤销被诉具体行政行为[12]。

  (五)结果告知申请人并说明理由。在案件作出判决之时,法官向诉讼参与人及其他利害关系人说明有争议信息内容的区分处理及其法律适用。我国《政府信息公开条例》第21条规定:“属于不予公开范围的,应当告知申请人并说明理由。”美国《信息自由法》规定,行政机关“可以删除那些表明个人身份的细节。但是,每次都必须以书面形式充分说明删除的理由”,“还要在提供和公布的记录上简要说明删除的内容。假如技术可行,应当在删除内容的地方显示删除内容的说明。”政府说明行使权力的理由,要具体到对应《政府信息公开条例》的哪一条款,不能含糊其辞。无论部分公开还是拒绝公开,都必

  须采取书面告知的形式。

  总之,政府信息公开实行可分割性原则,是以例外信息的存在为前提的。我国政府信息公开中的例外信息界定模糊,相关法律法规、尤其是司法救济制度不完善,增加了实践的操作难度。尽管如此,可分割性原则毕竟有利于保障公民的知情权和信息获取权,防止行政机关借涉密之名拒绝公开政府信息,妨碍公众监督。随着我国社会主义法制建设的深入发展,可分割性原则在政府信息公开中的应用必将更加严格、规范,促进政府信息资源的开发和利用也将更加充分、有效。

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