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碳排放权交易试点面临的问题与对策

发布时间:2014年03月24日 | 字体放大 | 字体缩小

作者:张奋勤 刘望辉 | 来源:《 光明日报 》( 2014年03月22日 06 版)

  党的十八届三中全会通过的《决定》明确提出推行碳排放权交易制度,建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制。碳排放权交易制度是指由碳排放的经济主体承担其社会成本的制度安排,其本质是把环境容量作为一种稀缺资源,将碳排放权作为一种商品,通过市场化交易达到减少碳排放、保护环境的目的。国家“十二五”规划明确提出要建立完善温室气体排放统计核算制度,逐步建立碳排放交易市场。2011年10月,国家正式批准北京、上海、湖北等七省市启动碳排放权交易试点。

  碳排放权交易试点面临的主要问题

  目前,各试点地区已经按照国家发改委的要求制定了碳排放权交易试点管理办法,正在逐步建立本地区碳排放权交易监管体系和登记注册系统,培育和建设交易平台。但是,在试点过程中尚面临诸多问题:

  企业参与的积极性不足。由于我国碳排放交易制度体系尚不完善,企业信息搜寻成本、交易费用等成本过高;从我国现行的法律法规来看,碳排放权的产权不够明晰,尚未对企业碳排放进行强制性约束;在税收上,碳税开征尚处于研究阶段,其他环境资源方面的税收未将碳排放纳入,这些使得企业参与的积极性严重不足。

  碳排放核算标准难统一、数据不完备。目前,我国碳排放核算标准体系的建设还处在起步阶段,国际标准在中国并不完全适用,系统测算技术理论、方法与流程缺乏,特别是没有针对不同行业的、既符合中国国情又与国际接轨的碳排放核算体系。同时,由于统计能力不足,企业不愿意配合碳盘查,以及政府部门之间的协调等,使得各试点省市普遍存在碳排放数据不完备的问题。

  碳配额分配方法的公平性与效率难以平衡。碳排放权的分配是碳交易市场的前提,既需要解决公平问题,避免产生权力寻租和黑市经济;同时要解决效率问题,保障交易的顺利推行。考虑到试点之初,企业参与的积极性和面临的成本压力等问题,大部分试点省市均采取试点初期免费发放的方式。初始配额的无偿分配大多采用不溯及既往的“祖父原则”,而对新进入企业则依据企业的生产技术及条件实施有偿分配,这对于新建企业来说十分不公平。无偿获得配额的方式容易引发企业夸大申报碳排放量,政府过量发放排放权配额,碳排放权交易难以推行。

  合理的碳价格形成机制难以建立。由于碳排放的主要来源——煤和石油等能源的价格尚未完全市场化,其价格不能全面反映资源成本,更没有环境成本和安全成本的核算,能源价格的扭曲间接导致了碳排放权交易市场价格的缺失;同时,由于试点期市场参与程度较低,交易量不足,无法形成有效的供求,进而无法形成真正的市场价格,造成定价机制的缺失,合理的碳价格形成机制难以建立。

  推进碳排放权交易试点的对策

  建立企业激励约束机制。从企业的角度降低企业参与碳排放权交易的成本,对不配合碳排放权交易试点的企业进行有力约束,运用财政政策和金融支持等方式给予企业以激励和约束。例如,所有工业企业新上项目的能源评估中加入碳排放评估(以下简称碳评),没有通过碳评的,不予分配配额;鼓励各种金融机构为试点企业搭建投融资平台,提供绿色金融服务,支持试点企业开展节能减排技术研发和创新;成立碳排放权交易基金,积极引导碳基金及节能公司优先为试点企业提供合同能源管理服务;优先推荐试点企业申请能源及低碳类国家政策资金。

  建立碳排放核算标准体系,加强温室气体的盘查、统计与监测。试点省市要积极探索碳排放核算的理论和技术方法,以国际标准为基础,充分考虑企业的发展和承受能力,在保证测量数据准确合理的前提下,建立碳排放的核算标准体系;同时,要充分考虑行业差异,从发展较成熟、流程相对简单的行业着手,加快行业碳排放评估体系的建设。

  完善资源价格形成机制,建立碳价格调控机制。充分发挥市场机制作用,建立统一、开放、竞争、有序的资源市场体系,提高资源产品的配置效率,建立健全反映市场供求关系、资源稀缺度以及环境成本的资源能源价格机制。同时,建立碳价格调控机制,对碳价格的异常波动进行调节。政府在初始配额分配时,可预留一部分配额,建立碳价格调控储备基金,碳价格在正常波动范围内,政府不予干预;碳价格波动过大时,政府动用储备出手干预。

  科学合理分配碳排放额。政府应该按照碳排放强度约束指标要求,结合本地区经济社会发展实际,科学合理地确定碳排放总量目标。在总量控制的条件下,充分考虑行业差异,保证率先采用先进技术减少碳排放量企业的利益,采取免费发放和拍卖相结合的方式,对企业初始碳排放量进行合理分配,对先进企业予以适当的配额奖励。

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