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公私合作伙伴机制:城镇化投融资的模式创新

发布时间:2014年04月21日 | 字体放大 | 字体缩小

作者:贾康 孙洁 | 来源:《中共中央党校学报》2014年第1期

  我国经济社会发展中,新型城镇化是支撑力强大的“动力源”,将在今后弥合“二元经济”的数十年历史进程中,继续为我国这个世界上最大发展中经济体进入发达经济体行列和实现伟大民族复兴愿景,提供持续运转的“发展引擎”。这一判断的理论依据,相关于经济学中一个重要的“纳瑟姆”曲线,它表明当城镇化水平达到 30%而继续上升至 70% 的区间,是城镇化率上升最快的发展阶段即最具经济社会发展支持效应的阶段。改革开放以来,特别是进入新世纪以来,我国的城镇化发展蓬勃强劲,城镇化率以每年约一个百分点的速度增长,官方统计数值已由改革开放初期的不到 20%,达到当下的超过 51%。考虑到这一统计数是把所有进城居住超过半年的常驻人口都看作完成了城镇化,而实际上 2.7 亿以上进城务工人员的大多数还未达到“市民化”所应匹配上的基本公共服务水平,所以官方公布的城镇化水平是有明显高估的,实际水平一般认为尚未超过 38%。显然,目前我国的城市化水平正处于快速发展阶段,并将可能持续较快提升数十年。

  从国际经验看,此阶段的一个突出特征就是需要大量的资金投入,我国也正面临着这样的问题需要解决,仅依靠政府的财政收入远远不够。合理解决这个阶段的资金投入问题,是保持城镇化健康发展的客观要求和必备条件。

  从国际经验看,城镇化进程中基础设施、公用事业、公共服务方面的投资大体经历过从侧重政府投资到私人投资,再到目前被发达或发展中国家广泛采用的注重公私合作伙伴关系

  (PPP)模式投资的演变。由于基础设施、公用事业、公共服务都是准公共产品的提供,无论政府投资或是私人投资提供,都可能存在严重不足或缺陷,实践证明较为理想的模式应是公私合作伙伴关系(即 PPP,为 Public PrivatePartenership 的缩写)的模式。

  这种 PPP 模式,是政府公共部门

  与民营部门在合作过程中,让私人部门参与提供公共产品和服务从而更好实现政府公共职能的管理模式。通过这种合作框架下的要素投入和管理过程,可以在不排除、并适当满足私人部门投资营利目标的同时,公私“共赢”式地为社会更充分、更有效率地提供公共产品和服务模式等。公私合作伙伴关系强调对于公私合作的意义与作用更注重其从管理机制的优化角度为政府履行职能(包括促进城镇化建设,提供基础设施、公用事业和公共服务产品)所形成的贡献,而不是仅仅注重通过公私合作为城镇化建设融资。当然这种管理模式发挥作用的过程必然与为城镇化建设融入建设资金紧密关联。私营企业法人的专业化优势、内生动力机制等,恰是公有、国有法人往往成为弱项的方面,PPP可以形成两方结合之下的创新。从我国一些项目看,公私合作已经有一些应用,并且发展前景广阔。

  公私合作在城镇化进程中的应用分为三个方面 :一是在基础设施建设方面 ;二是在公用事业方面 ;三是在公共服务的提供方面。

  一、基础设施

  城镇化进程中基础设施建设需要资金数量最大,客观地需要政府采用多种途径为其融资,当然不仅不排除、而且应充分重视采用公私合作的方式。以融资为目的的情况下,我们还应更强调重视形成 PPP 的管理运作模式,其中涵盖了融资机制。实现这种公私合作管理模式有三个关键因素 :一是伙伴关系 ;二是风险分担 ;三是利益共享。这里的利益不仅仅指参与其中的市场主体的利润收益,而是包括社会效益在内的各种因素综合的效果,包括体现企业的社会价值和社会责任形象,客观上提升其品牌价值。就基础设施而言,选择公私合作管理模式应根据基础设施的不同形态来确定 :

  1.盘活已有基础设施

  已有的基础设施,政府可以通过出售、租赁、运营和维护合同承包等形式与民营企业合作,由政府向民营企业发放特许经营权证,由民营企业进行经营管理。民营企业可以直接向使用者收费,也可以通过政府向使用者收费。如果民营部门通过购买或租赁的形式获得基础设施的使用权,就可以按照与政府的特许经营合约,自己向用户收费。如果民营企业对政府拥有的基础设施进行经营和维护,那么可以由政府向民营企业支付一定的费用。通过出售、租赁、运营、维护的合同承包等形式的合作,可以提高基础设施的使用与运营效率。在出售和租赁的形式中,还可以为政府置换和融通资金,从而支持和从事新的基础设施建设。

  2.扩建和改造现有基础设施

  这方面,政府可以通过租赁-建设-经营(RBO)、购买-建设-经营(PBO)、外围建设等形式与民营企业合作。政府向民营企业发放特许经营权证,由民营企业对原有的基础设施进行升级改造,并对升级改造后的基础设施经营管理。经营者按特许权合约规定向使用者收费,并向政府交纳一定的特许费。通过这类形式,可以加快提升基础设施的功能和加快基础设施升级、改造的速度。在提升原有基础设施功能的同时,也可为政府新建其它基础设施筹集一定的资金。

  3.新建基础设施

  对于新建的基础设施,政府可以采用建设-转让-经营(BTO)、建设-经营-转让(BOT)、建设-拥有-经营(BOO)等形式与民营企业合作。建设-转让-经营是指由民营企业对基础设施进行建设完成后,转交给政府部门,然后再由民营部门进行经营管理。这种形式有利于提高基础设施建设的效率和质量,也可以提高经营管理的效率。在民营企业对基础设施经营管理期间,所有权属于政府。民营企业以租赁的形式获得经营权,同时也可以把建设时所使用的资金作为租金,从而获得优先租赁权。建设-经营-转让是指由民营企业对基础设施进行建设,建成后由民营企业进行经营管理,按照特许经营的合约时间,经营到期后转交给政府。在经营管理期间,基础设施的所有权属于政府,但是,不需要向政府交纳使用费,只

  是在经营到期后,无偿交还政府。在交给政府之前,必须保证基础设施的完整性、正常功能等。建设-拥有-经营是指由民营企业建设基础设施,建设完成后,民营企业获得基础设施的所有权,同时获得基础设施的“永久性”经营权。当然这里的“永久性”经营权是个相对概念,是在特许权下面的“永久性”经营。这三种合作形式主要目的都是为新建基础设施融入民间资本,同时提高资金的使用效率和提高基础设施的建设质量。

  二、公用事业

  公用事业领域采用公私合作模式与基础设施领域有十分类似之处,因为按照一种广义理解,公共基础设施项目和公用事业项目两个概念可以合而为一。特别是在污水处理、自来水、煤气、电力和热力供应等方面,采用公私合作伙伴机制的项目,一般可通过使用者付费和政府补贴相结合的方式使投资者能够收回投资并在较长时期中得到合理的、稳定的投资回报。

  三、公共服务

  由于政府提供公共服务的传统模式会产生提供不足与低效,所以有必要引入私人提供。经过几十年改革开放,伴随民营资本的一路成长,社会资金的趋于雄厚,我国在教育、卫生、养老等领域都已出现私人提供公共服务的案例,同时由于公共服务的公共性,也必然离不开政府的筹划与支持,私人提供只是政府提供不足的补充,但是这种补充现阶段总体而言比较有限,潜力远未充分发挥。为最大限度满足人们对公共服务的需求,更为理想的模式是通过公私合作模式下的适用机制来提供。

  具体来说,主要就是要通过政府购买服务的方式来实现。政府购买服务的要点是 :政府公共部门确定所需服务的数量和质量,具体服务由私人部门提供,提供价格可通过公开招标价格听证会或双方议价等方式形成。当前保障性住房中的廉租房也可以通过这种方式来提供。例如 :由私人部门提供廉租房,政府组织符合条件的人居住,房租由政府统一支付私人支付不足的部分(可通过业已建立的国库单一账户直接支付体系,把资金直接付给房主或房主签有管理合同的中介公司账户,这样可大大减少运营成本和资金转移用途风险)。当然一般情况下,地方辖区内需要竞争性寻找有专业资质的住房出租公司来优化经营。

  公私合作伙伴(PPP)管理模式在我国未来城镇化进程中将会发挥越来越重要的作用,未来社会的发展也会越来越多地依赖公私合作管理模式为社会提供公共产品和公共服务。需再次强调,如果仅仅限于通过公私合作进行融资的话,可能会囿于种种认识局限、制约条件导致项目无成或失败,我们更应该强调公私合作的管理功能,通过公私合作的管理模式涵盖其融资机制,促进城镇化进程中的基础设施、公用事业和公共服务更加及时、高效的提供与运营,进而充分调动社会资金、民间资本的潜力,推动我国城镇化进程的快速、健康发展。

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