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科学发展观引领下的乡镇治理转型与优化

发布时间:2014年04月29日 | 字体放大 | 字体缩小

作者:陈荣卓 唐 鸣 | 来源:《马克思主义与现实》2014年第1期

  党的十八届三中全会将科学发展观确立为全面深化改革的指导思想,强调深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化,这反映了党和政府从管理国家到治理国家的理论创新、思维跨越和改革勇气。当前,广大农村地区正在经历深刻变革,社会力量不断增强,民主意识与能力不断提高,进一步推进基层民主制度建设,构建以民主参与为导向的乡镇治理体制成为大势所趋。在新形势下,如何以科学发展观为统领,使科学发展观成为全面加强农村基层治理工作的强大思想武器,既是有效促进农村治理机制逐步完善的重要机遇,也是全面提高党的执政能力的光荣使命。

  一、科学发展观指导下的乡镇治理转型

  随着全球化时代的到来,人类政治生活发生了重大变革,由于欧美福利国家出现管理危机以及市场和等级制调节机制危机,治理理论登上历史舞台。在西方学界特别是政治学、行政学、管理学领域,治理理论所倡导的新型治理模式被普遍接受,它既重视发挥政府功能,又强调政府、非政府组织及公民相互合作、共同管理社会公共事务。治理理论的主要创始人之一罗西瑙在其代表作《没有政府统治的治理》中将治理定义为“一系列活动领域里的管理机制,它们虽未得到正式授权,却能有效发挥作用”①。罗茨认为,治理意味着“统治的含义有了变化,意味着一种新的统治过程,意味着有序统治的条件已经不同于以前,或是以新的方法来统治社会”②。麦金尼斯指出,治理“作为整体的社会管理其政治、经济以及社会事务方法。通过塑造个体的和地方社群所面临的激励,治理对于经济发展产生促进或阻碍的作用”③。全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》中对治理的界定取得了更为广泛认同,即各种国家的、社会的或私人的组织和个人管理社会公共事务的方式的总和,它是调和利益冲突并实现集体行动的持续过程。④我国学者俞可平从治理与统治的区别出发,认为“统治的主体只能是政府权力机关,而治理的主体可以是政府组织,也可以是非政府的其他组织,或政府与民间的联合组织。统治的着眼点是政府自身,而治理的着眼点则是整个社会”⑤。

  实践证明,发展观对于整个国家经济和社会发展起着全局性和根本性作用。有什么样的发展观,就会有什么样的发展道路、发展模式和发展战略,也就会引导和推动着发展的实践朝着一定的方向前进。党的十六大创造性地提出科学发展观这一重大战略思想,它揭示了经济社会发展的客观规律,反映了客观事物本质的认识。一方面,科学发展观统领和指导乡镇治理。它既对乡镇治理实践提出了迫切要求,也为乡镇治理提升创造了必要条件,同时也使传统乡镇改革潜在的缺陷和矛盾显化,要求我们不断把握新形势、明确新思路、探索新方法、开拓新境界。另一方面,乡镇治理深化和拓展科学发展观。乡镇治理是一个包括乡村经济、政治、文化、社会、生态“五位一体”建设和加强党的执政能力与党的先进性建设的系统性工程。这一过程既为科学发展观内涵的深化和外延的拓展提供丰富的实践素材,又强化我们对科学发展观的微观理解和准确把握。特别是在更加强调科学发展和社会和谐的当代中国,“治理”已经不再单纯局限于制度规范和管理行动本身,而是国家—社会—公民之间协调利益关系、进行利益整合、采取共同行动、管理公共事务、提供公共服务的一个联结互动的持续性过程。科学发展观引领下的乡镇治理,同样也是贯穿着国家、社会、农民等多元主体共同推动、走向善治的一个转型过程,其内涵包括这样几个方面:

  一是乡镇治理理念。乡镇治理理念是指在乡镇治理过程中,治理主体所秉持的一种理想化的、相对固定的并超越治理实践而存在的治理观念和价值取向。既往传统的乡镇管理更多地是强调从乡村社会汲取资源,同时加强对乡村社会的管控。显然,科学发展观指导下的乡镇治理则必须与此种理念相切割,坚持以正确的执政观与政绩观进行指导,进一步转变观念、转变职能、转变作风,弱化依靠行政命令的自上而下的集中和动员式的强制手段,充分发挥基层群众的力量,引入新的公共服务制度,促进乡镇治理持续健康发展,实现基层政权治理的“民主、法治、自由”的现代化政治。

  二是乡镇治理模式。乡镇治理模式本质上是乡镇政府上下级之间、乡镇政府与村庄自治体之间的关系问题。一直以来,围绕着乡镇政权定位,学界提出或强化、或虚化、或半自治化甚至取消乡镇政权的种种观点。从目前的农村实际来看,各地的乡镇改革基本上是朝着“乡派”的方向发展,乡镇政府“乡派化”是乡镇改革的一个基本发展趋向。⑥ 但树立和落实科学发展观,应充分考虑乡镇之间的发展差异和不同情况,允许乡镇政府因地制宜进行改革。特别是在当前,乡镇政府在乡村稳定与乡村治理中有着其他组织无法替代的功能,如何对其管理体制进行全面创新并提升治理能力,是相当长时期内我国乡镇改革治理模式的必然选择。

  三是乡镇治理主体。传统乡镇政权主要发挥汲取社会资源、控制基层社会的功能,因而管理主体往往局限于乡镇政府。但随着以农业税取消为代表的一系列改革进行,乡镇政权的基本功能在重心上开始向“将国家提供的公共品传递给公民,为公民参与国家政权运行提供渠道,并充当参与活动的平台”转移。①至此,乡镇治理主体不再限于政府自身,主体多元化成为农村社会治理的必然趋势。这符合科学发展观强调的“以人为本”思想,不仅包含了乡镇治理“为了谁”的价值内涵,而且也包含了乡镇治理“依靠谁”的深刻内容,赋予村庄自治组织、农村社会组织与广大农民群众获得参与治理过程的渠道和机会,并分别发挥主导作用、协同作用和参与作用。

  四是乡镇治理功能。乡镇治理功能就是乡镇治理最终追求的积极效果和正面价值,或者是“善治”状态。当前,推进乡镇政府由汲取向服务的转型,建立服务型乡镇政府,成为农村基层治理体制改革的基本方向和重要内容。完成这一职能转变,关键要正确定位乡镇政府的基层治理功能,树立现代性治理规则,使之在“国家—社会”之间进行协调,促进和谐发展。至关重要的是,在领导和管理乡镇经济社会工作中,要做到把握全局,搞好统筹兼顾,既要追求乡村社会的政治清明、经济发展、文化繁荣、社会和谐以及人民福祉的最大实现,又要注重协调好各方面利益关系,调动一切积极因素。

  二、科学发展观审视下的乡镇治理困境

  新世纪以来,农村经济社会环境正发生着深刻变化,乡镇政府的职能、结构也发生相应变化。在东部沿海地区,私营企业的高速发展、乡镇政府的财力充足以及农村社会的自治能力提高,推进乡镇治理走向善治,但在广大中西部地区,乡村之间的结构性矛盾正成为政府治理与群众自治衔接互动的巨大障碍。科学发展观指导下的乡镇治理,其理想目标就是要在完善的治理结构中,促进治理权力由国家本位向社会本位、权利本位回归,实现治理主体的多元化和治理内容的多样性,推进乡镇政府、社会组织、农民群众等治理主体之间的权利互动和相互依赖,形成相应的协作网络和行为共同体,以共同增进乡村社会公共利益,最终实现互利多赢。以此审视,当前乡镇治理还存在与科学发展要求不相适应的内在因素,主要体现为:

  首先,乡镇治理理念迫切需要更新。乡村社会问题的复杂程度决定了治理理论建构的困难程度,乡镇管理体制转换的滞后性又决定了人们思想观念变革的滞后性,由此造成了我国乡镇治理长期以来缺乏统一理论的指导,各派学说难以达成基本的共识并为现实中的乡镇治理实践提供理论支撑,以至于当前的乡镇改革与理想的服务型政府构建还有相当的差距。特别是,改革开放 30多年来,由于受官僚制行政理念的影响,我国乡镇政府一直沿袭着传统的全能行政理念,乡镇干部迷恋权力与威信,缺少对农民的服务意识,忽视农民的政治参与诉求。然而,乡村社会的巨大变化决定了对乡镇治理的认识需要进一步深化,它与传统乡镇管理的根本区别在于,强调公共事务的解决需要多主体的参与。②法治、责任、回应、透明、授权、合作、民主等不仅是治理过程中遵循的基本理念,更应该成为评价乡镇党政机构运行的标准,并以此提升治理主体的合作水平以及他们对乡镇政权、乡镇社区的认同感。

  其次,乡镇治理模式有待转换。国家基层政权建设的目标促使乡镇政府能够同时满足国家和农村基层社会的需求。但由于长期以来处于“管制型政府”模式的最基层,乡镇政府更擅长于做上级政策的执行者以及对社会民众的管理者。最为典型的即是,目前县、乡、村三级体制之间的关系呈现出,县对乡镇的支配性型构力量向下扩张有余,村对乡镇的民主性调适力量却向上伸展不足,以至于造成乡镇政府在实际中的尴尬角色,既不能满足本区域内的社会公共利益需求,又不符合上级政府、尤其是中央政府的理念要求和政策导向。这表明,以统治、控制为核心导向的传统治理模式已经不适应现实需要,推进从国家主导渐渐向地方主导的治理方式转变,促使基层政府的管理和服务满足基层社会的需求,并通过建立有效的民意表达、民主协商、民众监督机制,使基层政府更有效地嵌入基层社会的利益结构中,是中国乡镇治理变迁的必然趋势。①

  再次,乡镇治理主体有待拓宽。建设民主参与型乡镇政府,扩大基层民主、强化权力制约和监督,成为农村基层治理体制改革的基本方向。但就当前来看,乡镇治理依然处在政府职能过渡、其他治理因素尚未发挥、新型治理主体也不完善的阶段,整体上体现出以政府为单一中心的管理特征。但伴随市场经济因素的生长和社会利益结构的多元,当代农民已经越来越深地进入或者被卷入到一个开放的、流动的、分工的社会化体系中来,并进入到一个更不确定和风险性更大的社会。这都必然要求乡镇政府努力促进和扶持其他治理主体的发育和成长,积极调动农村社会组织的协同作用和农民群众的参与作用,充分尊重农村社会组织和农民群众的协同治理诉求,有效发挥农村社会自治主体自我管理和自我服务的积极性,通过彼此之间相互博弈、相互调适、共同参与合作等互动关系,形成多样化的乡镇公共事务管理制度或组织模式。

  最后,乡镇治理功能有待延展。政府职能的转变是乡镇机构改革的重点和核心。从当前经济社会发展面临的形势和各层级政府间的功能定位和职权配置看,乡镇政府应关注地方经济调节、市场监督、社会管理、公共服务等方面的基本职能,认真解决职能越位、错位、缺位问题。但受传统“压力型”行政管理体制和“分税包干”财税体制等因素的制约,目前乡镇政府职能并没实现根本改观,尤以农村公共物品的供给、农村产业结构的调整以及农村社会的治理等方面存在问题。“务型政府”、“经济建设型政府”和“全能型政府”的角色依然明显,以经济建设和财政增收为中心的职能特征非常突出,围绕工业和农业的招商引资工作甚至被进一步强化。因此,应通过乡镇机构改革,着力推动政府职能转变,凸显其社会政治职能,特别是在强化公共服务、着力改善民生,促进经济发展、增加农民收入,推进基层民主、促进农村和谐,加强社会管理、维护农村稳定等方面发挥主导作用。

  三、科学发展观引领下的乡镇治理优化

  运用科学发展观引领乡镇治理,关键就是要顺应乡村社会发展实际,提高乡村社会公共服务水平,实现乡村社会公共利益最大化,做到治理为农民、治理靠农民、治理成果为农民共享,最终实现乡村经济社会的协调发展。科学发展观引领下的乡镇治理,是一种系统观指引下的综合、多元的治理思路,它强调以科学发展观来统领,要求依法治理、科学治理、民主治理三位一体。首先,依法治理是前提条件。依法治理要求乡镇治理的内容和程序必须符合宪法法律的规定和要求,不得与法治精神和具体规范不一致,更不得与法律规范相抵触。其次,科学治理是本质要求。科学治理要求乡镇治理的内容符合乡村社会经济社会发展规律和发展实际,具有可操作性和现实针对性,要求治理的内容符合公平与效率,具备合理性。最后,民主治理是关键途径。民主治理要求在乡镇治理过程中重视发挥社会组织的协同作用和农民群众的参与作用,治理程序上广泛征求群众意见,治理内容上切实反映群众的利益。为此,进一步优化和提高乡镇治理质量和效益需要关注以下几点:

  第一,塑造服务导向的治理理念。现代乡村社会是一个组织结构分化、多元社会力量不断兴起的地方性公民社会。它需要国家力量与其他各种力量在社会治理中的关系重构,形成多元力量参与下的开放性、包容性治理,这是时代发展的必然趋势。②当前,随着农村经济社会结构不断变迁,农民政治参与意识不断增强,对国家和社会的利益诉求也不断增多。为此,乡镇政府首先应当通过教育、宣传、以身作则等方式培育农民的公民意识,增强农民的公益观念和民主思想; 其次要坚持民本至上,通过具体行政行为营造尊重公民意识和公民意愿的人文氛围,改变和引导农民的公民行为,促成乡镇治理有序运转的最深层保障; 同时还要坚持走群众路线,凝聚和吸纳农民群众成为农村社会发展的建设主体、决策主体和利益主体,把农民群众的需要和呼声化作乡村治理的最深厚动力。在这一过程中,乡镇治理应坚持以提供公共服务为依归,进一步提高公共服务质量和水平,完善公共服务设施,丰富公共服务项目,加快形成功能配套、服务多元、形式多样、群众满意的公共服务管理体系,使政府成为乡村社会化服务体系的积极构建者、公共产品与服务的主要提供者、公共利益最大化的坚实保障者,最终满足广大农民群众的发展需求和利益诉求,实现乡村社会秩序的和谐稳定与长治久安。

  第二,构建政府主导的治理模式。政治现代化过程中政府发挥主导作用具有广泛的适宜性与必要性,科学合理的政府主导能够推动社会向既定目标有序前进。对此,著名政治学者亨廷顿认为,发展中国家要想解决现代化面临的问题,就必须依靠政府的主导职能,由政府创制和执行政策推动社会、经济改革。①当前,面对乡村基层治理转型过程中的公共产品提供、社会矛盾化解、利益纠纷协调、公共资源分配、教育公平保障、生态环境保护等诸多任务,乡镇政府的主导作用依然占据着重要地位。但治理语境下的政府主导建立于服务型政府基础之上,是以服务为导向、服务为手段、服务为目的而设置的政府主导。它要求以实现和维护乡镇公共利益为导向,充分发挥乡镇党委在地方治理中的领导作用,由乡镇政府具体负责基层治理所面临的重大、基础性问题的解决,进一步强化乡镇人大、政协、民主党派、人民团体、社会舆论对决策的影响力和对政府工作的推动力,以此来促进乡镇党委和政府基层治理责任的履行程度。与此同时,还必须对乡镇党委和政府的治理功能与责任进行科学的定位,正确处理党委、政府和其他治理主体之间的关系,以便从根本上解决农村改革与发展成果的社会共享问题。

  第三,培育多元参与的治理主体。真实、及时汇聚和反映社会日益复杂的诉求,在此基础上形成足以影响政府决策的发达的民众参与网络,这是长期执政的政党避免出现回应能力下降而损害合法性的基本路径。在当前,乡镇治理体制改革的重点,首要就是在现有的制度框架内,有效动员已有制度主体发挥作用。比如组织农民群众通过乡镇人大参政议政,保障人大代表依法行使选举、监督、决定、任免等职权。与此同时,要加强党支部、青年团、妇联作为党在农村的基层阵地的作用,进一步发挥村民会议、村民代表会议的作用,积极吸纳新的利益群体和参与力量,重视农村社会组织的协同作用,充分发挥其在倾听民意、反映诉求、维护权益、保障民生等方面的积极功能,特别是发挥它们解决农村公共问题、提供农村公共品的独特作用。此外,积极创新民众参与机制,为乡村民众参与乡镇治理提供平台和机会; 同时以加强民生制度建设为重点,确立社会各方共同参与的公共需求表达机制,促使乡镇政府在有关公共服务的决策中,能够吸纳民众的意见,从而努力达到公共服务最佳价值的要求。

  第四,实现政府善治的治理功能。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。科学发展观视野下的善治理念遵循了一条以人为本和全面、协调、可持续发展的治理主线,其追求的价值目标是实现乡村社会的政治民主、经济发展、文化繁荣和社会和谐。作为政府与社会自治力量的最佳合作,乡镇善治表明乡镇合法性得到强化,乡镇主体地位显著增强,乡镇治理能力有效提高。当前,达至乡镇善治的优选路径,首先是深化乡镇行政体制改革,合理界定县乡两级政府的职责范围,划定县乡政府事权范围,明确县乡财政支出责任,完善转移支付制度,增强乡镇政府统筹本区域经济社会发展的能力。其次是加快乡镇政府职能转变,强化乡镇政府的村居管理、公共服务、社区建设、安全监督、应急管理、社会治安及社会稳定等社会管理和公共服务职能。同时厘清乡镇政府与村居组织的权责边界,尊重村居自治组织的主体地位,规范行政事项进入村居组织的准入机制与合作机制。此外,要搭建社区公共服务平台,通过公益创投、项目资金、经费补贴等方式,引导社会力量参与农村公益性服务,增强驻区单位参与社区服务的功能。最后,积极推进基层民主协商,增加和扩大在县、乡党代表、人大代表、政协委员中社会组织代表的数量和比例,拓展社会组织参政议政的渠道,重点发挥农村行业协会商会在提供服务、企业代言、行业自律方面的重要作用。