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新时期如何积极发展混合所有制经济

发布时间:2014年05月15日 | 字体放大 | 字体缩小

作者:黄群慧 | 来源:《新华文摘》2014年第5期

  党的十八届三中全会《决定》指出,要积极发展混合所有制经济:“允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。允许混合所有制经济实行企业员工持股,形成资本所有者和劳动者利益共同体。”自十四届三中全会《决定》中首次提出混合所有经济概念迄今已有20年历史,十五大、十六大报告也都提出促进混合所有制经济的发展,这些年我国混合所有制经济也已经取得了巨大发展,但在我国进入全面深化改革的新时期,发展混合所有制经济作为重大的改革方针再次被提出,这表明发展混合所有制经济的意义十分重大。

  一、新时期混合所有制经济的地位和作用

  从最直观理解,混合所有制经济(diverse ownership economy)是指财产权分属于不同性质所有者的经济形式。这既可以用于描述宏观上一个国家或地区,也可以用于描述微观上一个企业组织。从宏观层次来讲,混合所有制经济是指一个国家或地区经济所有制结构的多元性,包括国有、集体、个体、私营、外资、合资、合作等各类公有制经济和非公有制经济;微观层次的混合所有制经济,是指不同所有性质的产权主体多元投资、交叉渗透、互相融合而形成的多元产权结构的企业。这意味着混合所有制经济从本质上说是一种股份制经济或以股份制为基础的经济,但一定是不同性质的资本间的参股或联合的股份制经济。在西方经济学者那里,也曾提出混合经济(mixed economy)的概念。他们认为混合经济是私人资本主义经济与社会化经济的混合,是资本主义和社会主义的某些特征并存的一种经济,既有市场调节的决策结构分散特征,又有政府干预的决策集中的特征,实质上就是国家干预的、以私人经济为基础的市场经济。显然西方学者的混合经济与我国提出的混合所有制经济不同,我国的混合所有制经济是针对传统单一国有制结构的弊端和转轨中存在的问题、适应建立完善的社会主义市场经济体制而提出来的。在实践中,我国的混合所有制企业大体可以划分三大类,一是公有制和私有制联合组成的混合所有制企业,包括国有股份或集体股份与外资联合而成的企业,如中外合作经营、合资经营等,国有企业或集体企业同国内民营企业联合组成的企业;二是公有制与个人所有制联合组成的混合所有制企业,如国有企业股份制改造中吸收本企业职工持有部分股权的企业,以及股份合作制企业中集体股份与个人股份相结合的企业;三是公有制内部国有企业与集体企业联合组成的混合所有制企业。[1]

  如果梳理改革开放以来我党重要改革文献中关于混合所有制经济的论述,可以看出我党对混合所有制经济的认识是逐步深化的。党的十四届三中全会最早认识到混合所有经济单位的存在和将会日益发展的趋势,《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出:随着产权的流动和重组,财产混合所有经济单位越来越多,将会形成新的财产所有结构;党的十五大报告进一步阐明了公有制与混合所有制的关系:公有制经济不仅包括国有经济和集体经济,还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分;党的十五届四中全会则进一步提出发展混合所有制经济的途径:要通过规范上市、中外合资和企业互相参股等形式,将宜于实行股份制的国有大中型企业尤其是优势企业改为股份制企业,发展混合所有制经济;党的十六大报告强调:除极少数必须由国家独资经营的企业外,积极推行股份制,发展混合所有制经济;十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中更为明确地提出:适应经济市场化不断发展的趋势,进一步增强公有制经济的活力,要大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济,实现投资主体多元化,使股份制成为公有制的主要实现形式。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》则赋予了混合所有制经济前所未有的重要地位,首次提出混合所有制经济作为基本经济制度的重要实现形式:“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式,有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力,有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。”

  十四届三中全会确立我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制,自此以后,我国一直在探索如何使公有制特别是国有制与市场经济兼容,寻求公有制和市场经济相结合有效形式。经过多年探索,我党认识到,作为我国所有制结构调整和完善过程中出现的新的所有制形式——混合所有制,是一种能够成功实现公有制特别是国有制与市场经济兼容、公有制与市场经济相结合的有效形式。在实践中,混合所有制经济在深化国有企业改革、提高资源配置效率、促进经济发展等方面发挥了不可替代的作用。

  十八届三中全会《决定》提出,混合所有制经济是我国基本经济制度的重要实现形式,这是一项十分重要的理论创新。党的十五大确立了公有制为主体、多种所有制经济共同发展是我国社会主义初级阶段的基本经济制度,十八届三中全会则首次明确公有制主体、多种所有制共同发展的重要实现形式是混合所有制经济,这为社会主义初级阶段的基本经济制度寻找到了经济形式基础,增加了我国坚持和完善基本经济制度、走中国特色的社会主义道路的自信。同时,既然混合所有制经济是我国基本经济制度的重要实现形式,那么积极发展混合所有制经济,也就是坚持和完善社会主义初级阶段基本经济制度的要求和需要,这意味着这一创新理论表述不仅明确了混合所有制经济重要地位,为我国旗帜鲜明地发展混合所有制经济找到了合法性基础,还为快速发展的混合所有制经济指明了发展方向。

  混合所有制经济是我国基本经济制度的重要实现形式,这一重要论断是科学的。首先,如上所述,混合所有制经济可以体现在一个国家或者地区宏观层面公有经济和非公用经济的多元所有制结构,这意味着我国以公有制为主体、多种所有制经济并存和共同发展的经济格局,本身就是一种宏观意义的混合所有制经济格局,上述论断正是混合所有制经济应有之意;其次,在微观企业层面,混合所有制企业具有国有资本、集体资本和非公有资本等交叉持股、相互融合的多元产权结构,混合所有制企业的发展自然实现了多种所有制经济共同发展的要求。[2]由于混合所有制企业有利于国有企业建立规范的公司治理结构,有利于国有企业依托多元产权架构和市场化、民营型的运营机制不断发展壮大,减少非公有资本对公有资本的直接侵害,增强国有资本或公有资本对其他资本的辐射功能,提升整个公有经济的竞争力,从而提高国有经济的控制力、影响力和带动力,进而实现了公有制的主体地位的要求。第三,从实践上看,随着以公有制为主体、多种所有制经济的基本经济制度不断完善,我国混合所有制经济也同步取得巨大的发展。截至2011年底,在中央企业登记总户数20624户中,公司制企业14912户,改制面72.3%,较2002年的30.4%提高40多个百分点。[3]中央企业在改制中积极引入民营资本、外国资本,促进投资主体和产权多元化,大力发展混合所有制经济。如中海油34个二级企业、三级企业中,国有股权平均在40%-65%之间,基本都为混合所有制企业。[4]从上市公司看,截至2011年底,中央企业控股上市公司共有368家,其中纯境内上市公司260家,纯境外上市公司78家,境内外多地上市公司30家。[5]在上市公司中,有超过40家中央企业实现主营业务整体上市,其中石油石化、航空、航运、通信、冶金、建筑等行业的中央企业基本实现主营业务整体上市。随着混合所有制企业的不断发展,公有制主体地位得到不断巩固,仅从上市公司看,2007年至2012年三季度,中央企业通过改制上市,共从境内外资本市场募集资金约9157.5亿元。从国有企业整体发展看,2003到2011年,全国国有及国有控股企业(不含金融类企业)营业收入从10.73万亿元增长到39.25万亿元,年均增长17.6%;资产总额85.37%万亿元,所有者权益29.17万亿元,分别是2003年的4.3倍和3.5倍。[6]这体现了混合所有制作为基本经济制度的重要实现形式的优越性。

  二、新时期发展混合所有制经济存在的主要障碍

  虽然经过30多年的改革,我国混合所有经济发展取得了很大的成就,但是,未来进一步推进混合所有制经济发展还面临很多障碍和问题,具体而言,至少表现在以下几个方面。

  第一,我国在大型企业集团公司层面的股权多元化改革,大多是滞步不前,其中一个重要原因是大企业集团公司都被认为承担重要的国家政策使命,不适合民资介入的股权多元化。

  企业运行的基本逻辑是“使命决定战略定位、战略定位决定战略内容、战略内容决定组织结构、组织结构决定企业运行效率、企业运行效率决定企业使命的实现”。使命就是企业存在的理由,是企业的价值取向和事业定位。国有企业存在的理由是其要承担“国家使命”。党的十八届三中全会指出:“国有资本投资运营要服务于国家战略目标,更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全”,这实质上界定了我国的国有企业的“国家使命”。在十五届四中全会《决定》也指出:“国有经济要控制的行业和领域主要包括:涉及国家安全行业、自然垄断行业、重要公共产品和服务行业以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。”但是,由于这里界定的国有企业的使命比较泛泛,具体到现有的每家国有大型企业集团公司,都会找到理由以承担国家使命为名保持国有独资进而寻求政策支持或者垄断保护,这构成在国有大企业集团层面推进混合所有制改革的一个重要障碍。

  第二,国有企业领导人的行政级别成为阻碍国企推进混合所有制改革的另外一个重要因素。

  在国有大型企业集团层面无法推进引入民营企业的股份制改革,另外一个关键原因是国有企业领导人的身份问题。按照现行的国有企业领导人管理制度,所有国有企业领导人都有一定的行政级别,保留国有企业领导人员与国家党政干部可以交流任职的通道,同时又享受到市场化的工资水平,一身同时承担“企业家”角色和“党政官员”角色。这种既“当官”又“挣钱”、或者可以“当官”也可以“挣钱”的双重角色,在社会上造成极大不公平,这不仅引起一般公众非议,即使是党政干部,也会对国有企业领导人市场化高收入有很大抱怨。不仅如此,这种具有行政级别的国有企业领导人管理制度还使得国有企业领导人无法成为职业经理人,从而也难以建立规范的现代企业制度和公司治理结构,进而影响国有企业向混合所有制方向改革。

  第三,民营企业自身发展总体上还存在许多问题,这制约了混合所有制企业的进一步发展。

  我国民营企业经过30多年的发展,已经出现了一大批大型现代企业,一些民营企业已成为上市公司,实现了由私人资本向资本社会化的方向转型。但是,总体上看我国民营企业发展还存在三方面问题,一是资本规模还较小,大型民营企业集团数量还较少,绝大多数民营企业还不具备参与国有企业股权多元化改革的实力,更难以与国外大型跨国公司抗衡;二是民营企业治理结构还不规范,即使是一些上市公司,企业家行为仍随意性很大,公司治理的规范水平也有待提升,这不利于混合所有制企业的形成,即使组建了混合所有制企业,也难以形成规范的公司治理结构;三是民营企业家族式管理问题严重,企业管理现代化水平低,企业管理科学化现代化受到家族人员素质的严重制约。这使得民营企业难以在公司管理方面与国有企业融合,可能导致管理冲突和文化冲突。

  第四,我国市场环境和法律体系还不完善,还存在制约混合所有制经济发展的众多问题。

  统一开放、竞争有序的市场体系,是各类所有制经济公平竞争、共同发展的基础,也是混合所有制经济发展的重要保障条件。总体而言,我国公平开放透明的市场规则还没有完全形成,在一些重要行业还存在国有经济的垄断行为,存在民营企业进入“玻璃门”问题。从法律体系看,现有法律还不能完全保证各种所有制经济同等受到法律保护,不能完全保证各种所有制依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争,发展混合所有制经济的法律环境还有待完善。尤其是,产权保护和产权流动的法律保障制度有待进一步完善。产权是所有制的核心,产权清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度是混合所有制企业组建和健康持续发展的最基本保障,我国在现代产权制度建设方面还有许多工作要做。

  三、积极发展混合所有制经济的建议

  第一,在分类改革与治理的基础上,积极推进国有经济战略性重组,除了极少数“公共政策性企业”外,都可以发展成为混合所有制经济。

  新时期应该重新梳理每家央企存在对国家的意义,具体明确每家央企的使命,将央企分为三个大类,“公共政策性企业”、“特定功能性企业”和“一般商业性企业”,为它们分别构造不同的管理制度。“公共政策性企业”,是带有公共性或公益性的、特殊的国有企业,这类企业数量少,改革方向是一企一制、一企一法,确保企业活动始终以社会公共利益为目标;“一般商业性企业”,也就是常说的竞争性国有企业,它们在数量上,占全部央企的百分之七八十,其改革方向就是全面市场化;“特定功能性企业”具有混合特征,这类企业有一定数量,其改革方向是坚持市场化主导,同时适度兼顾特定的社会服务功能。它们是近期及未来一段时期改革的重点与难点。除了“公共政策性企业”可以采用国有独资公司的形式外,其它两类企业都可以推进集团层面的股权多元化改革,鼓励民营企业的介入。

  我们初步研究认为,[7]现有中央企业中“公共政策性企业”有5家,包括中国国新、中储粮总公司和中储棉总公司3家政策性企业,以及国家电网和南方电网2家自然垄断企业;“特定功能性企业”有32家,包括三大板块:一是国防军工板块,包括十大军工企业和中国商飞公司,共11家;二是能源板块,包括三大石油公司、国家核电、中广核集团和六大电力公司,共11家;三是其它功能板块,包括中盐公司、华孚集团、三大电信公司以及中远集团、中国海运和三大航空公司,共10家;其余78家为“一般商业性企业”,包括22家工业制造企业、17家综合贸易服务企业、7家建筑工程企业、12家科研企业和20家资产规模在500亿以下的其他中小企业。这意味着通过推进国有经济战略性重组,首先推进78家“一般商业性企业”的混合所有制改革,在未来进一步逐步推进32家“特定功能性企业”的混合所有制改革。这对国有产权集中,增加国有经济的控制力、影响力具有重要意义。

  第二,积极推进国有企业领导人管理体制由“集中统一管理”转向“分层分类管理”,扫除国有企业向混合所有制企业改革的“身份障碍”。

  未来应该完善国有企业领导人管理体制,由“集中统一管理”逐步转向“分层分类管理”。具体而言,应该在逐步将国有资本集中于“公共政策性”和“特定功能性企业”的基础上,对于中央国有企业领导人员,划分为两类角色,一类是“党政官员”角色,中央企业集团公司的董事长及董事会主要成员、党组织领导班子成员,整体上市公司的党组织领导班子成员、派出董事和内设监事会主席等,应该界定为这类角色,这些人员由上级党组织和国有资产监管部门管理。在选用方面,采用上级组织部门选拔任命的方式,他们有相应行政级别,选用、晋升和交流都可以按照行政方法和渠道;在激励约束方面,应该和党政官员基本类似,但考核以企业整体经营发展和功能实现程度为标准,激励主要以行政级别晋升为主,报酬可以略高于同级别的党政官员,但不能够完全采用市场化的激励机制,不能享受过高年薪和股权激励。另一类是“企业家”角色,中央国有企业中大量的经理人员,包括母公司层面的经理团队以及各个子公司层面的董事会成员和经理团队等都属于这类角色。这类人员是职业经理人员,由董事会进行管理的,需要按照市场化的办法选用和激励约束。在选用上,这类人员需要在职业经理市场上通过竞争性的办法由董事会进行选聘;在激励约束方面,考核以市场化的经营业绩为标准,董事会按照市场标准给予其薪酬待遇,采用市场化的薪酬结构和水平,可以实施相应的股权激励制度,但是这些经理人员原则上不能够再享有相应级别的行政待遇,也没有机会交流到相应的党政机关任职,他们是真正的职业经理人。

  推进国有企业领导人员管理体制从“集中统一”向“分层分类”转变,一方面,坚持了党管干部原则,缩小了党组织部门直接管理国有企业领导人员的幅度,提高了党管干部的科学化水平,另一方面,有利于推进大型国有企业治理结构的完善、促进董事会作用的有效发挥,有利国有企业职业经理市场培育,进而有利于国有企业实现向混合所有制方向的改革。

  第三,积极引导民营经济发展,促进民营企业资本社会化、治理结构规范化和企业管理现代化,从而提升与国有经济交叉融合的能力。

  未来民营企业要实现与国有企业相互渗透和交融,必须实现三方面转变。一是从家族独资向资本社会化转变。这有利于解决单个私人资本不足的问题,促进民营企业做大做强,从而具备进入资源密集型产业和资本密集型产业的资本实力。二是从古典企业治理结构向现代公司治理结构转变。民营企业必须实行资本所有权与经营权相分离的现代公司治理结构,选拔和信任不具有血缘和裙带关系的职业企业家,彻底摆脱家族式管理,以解决人才不足的问题。三是从传统管理向现代管理转变。民营企业家要不断提高自身素质,努力学习和积极采用现代管理思想、方法和技术,尤其是要重视承担企业的社会责任。政府在民营企业管理培训方面应该有所作为,具体包括建立管理技术、文件、制度、人才等方面的交流平台,建立民营企业培训服务机制等措施,促使民营企业健康发展。我们的调研表明,一些地方政府在这些方面的一些尝试和实践都取得了较好的效果。

  第四,着力营造公平竞争市场环境,努力完善产权流动的市场机制和产权保护的法律体系,积极创造有利于混合所有制经济发展的外部条件。

  在营造市场公平竞争环境方面,政策的着力点要进一步从行业和领域准入细化放宽到环节准入,解决民营企业进入“玻璃门”问题。经过多年改革,石油天然气、电力、民航等领域通过改革形成了可竞争性市场结构,但由于不少环节限制竞争、保护垄断的政策没有改变,有效竞争的格局没有形成。为了推进混合所有制经济发展,迫切需要配套调整相关政策和管理措施,重点清理和改革生产要素配置、市场准入、进口管制中片面保护在位企业的政策。具体而言,对于垄断性环节,可以通过股权投资形式吸收非国有资本,逐步实现运营企业从一股独大向股权分散的社会化企业的转变;对于竞争性环节,优先引入资本多元化、社会化程度较高的经营者,形成国有企业和民营企业、在位企业和潜在进入者相互竞争的市场结构。

  混合所有制经济的发展关键在于产权的流动和保护,必须健全相应的法律保障体系和市场机制。从法律保障体系看,一方面要实现国有产权和私有产权的一视同仁,无论是国有产权,还是私有产权,都要切实保障产权人依法享有与其出资相对应的权益;另一方面要实现区域内和区域外企业一视同仁,打破地方保护,保障跨地区投资形成的混合所有制企业与当地企业享有一样待遇,企业所在地的政府及社区,必须保障外来投资者的合法权益。从市场机制看,要建立产权流转顺畅的市场运行机制,使投资者根据对未来投资收益的预期判断,及时顺畅地投入或者撤出资本,以最大化混合所有制企业出资人投资收益,降低其投资风险,从而促进产权的流动、重组,优化资本配置,提高运营效率。一个高效率的产权市场,既有利于民营企业的健康发展,也有利于增强国有资本或公有资本对其他资本的辐射功能,提高国有经济的控制力、影响力和带动力,这最终有利于完善社会主义初级阶段的基本经济制度,最大限度地解放和发展生产力。

  参考文献

  [1]常修泽.完善社会主义市场经济体制的新议题:发展混合所有制经济[N]. 21世纪经济报道,2003-10-22.

  [2]范恒山.如何理解大力发展混合所有制经济[N].人民日报,2003-11-3.

  [3]李志豹. 混合所有制:中国企业改革新目标[N].中国企业报,2011-7-8.

  [4]罗志荣. 国企改革——十年攻坚探出发展新路子[J].企业文明, 2013,(3).

  [5]罗志荣. 国资监管——十年探索构建新体制[J].企业文明, 2013,(3).

  [6]温源. 十年改革路,国企步铿锵[N]. 光明日报, 2013-5-14.

  [7]黄群慧,余菁.新时期的新思路:国有企业分类改革与治理[J].中国工业经济,2013,(11).

  

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