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构建中国式协商民主:中国共产党的理论与实践探索

发布时间:2014年07月25日 | 字体放大 | 字体缩小

作者:郇雷 | 来源:《科学社会主义》2014年第1期

  民主不管是作为一种政治理念还是作为一种制度实践,都必须与其生长发展的政治社会生态相适应。20世纪80年代以来,西方民主理论家在批评传统的以选举为依归的民主形式基础上,提出了以协商提升民主质量的新思路。协商民主理论在西方获得发展之后,迅速被汉语学界所关注。在当今中国,学界掀起了协商民主研究的热潮。具体到中国的政治社会生态,协商民主理论必然要面临如何中国化的问题。

  一、西方民主理论谱系中的协商民主

  美国的政治实践为我们理解协商民主提供了重要的历史蓝本。在美国建国之初,联邦党人和反联邦党人就曾为依据何种原则构建美国政治体制展开了论争。1980年,美国克莱蒙特大学政治学者约瑟夫·毕塞特在一篇论文中重新思考了这一问题。他认为,合理的政治秩序既不应该仅仅建立在选票上,美国政治制度建构的原则也不能遵循精英民主的贵族式思路。因为,纯粹的选举制会导致托克维尔所言的“多数人的暴政”,这反而损害了民主体制的价值权威。而贵族政治将伴随现代社会崛起的大众排除在政治参与之外,必将使得具有政治经验的公民缺乏足够的对于共同体的责任意识和对统治权力的制约能力。美国在寻求简单多数制与精英主义民主的平衡路径时实际上形成了具有美国特征的协商民主制度。美国宪法的精神和制度设计使得协商多数成为有效的统治权力。所谓协商多数,即是公民通过参与公共问题的对话、推理、论辩和审慎思考,形成具有反思性质的公共意见,从而表达“共同体的审慎见解”。①

  或许连毕塞特本人也没有想到的是,民主学者对于“协商民主”的讨论不久便扩散到世界各地。在一大批西方多元社会中,族群的、历史的、文化的或政治的差异性因素使得公民间的异质性不断被生产。选民之间的差异性在票决民主制面前被放大,传统的代议制民主形式很难促进差异性选民达成政治共识。相反,简单地将政治解决方案诉诸于投票反而会刺激多元社会公民及其群体之间的冲突。更为重要的是,由票决民主带来的公民冲突极大地损害了公民的共同体意识和公民精神,使得民主与共和、自由与秩序成为不可兼容的价值选择。如何提升多元社会的民主质量?协商民主的研究者发现,以协商改善民主的方式在一定程度上能够缓解传统代议制民主的弊端,成为提升民主质量的可靠选择。正是在此背景下,协商民主研究迅速在西方社会蔚然成风。

  那么,在西方民主研究的学术谱系中,协商民主理论具有何种地位?一言以蔽之,协商民主最大的理论贡献在于提升了人们对于民主本质的认识。虽然,对于“什么是民主”学界一直没有一致性意见。但是,大多数学者普遍接受民主即多数人民的统治这一观点。而在现代国家,多数人的统治必须通过代议制的形式而不是直接参与的形式来实现,即公民必须通过体现自己意志的选票选择代替自己进入议会的代表。因此,民主被看成是一种权力的委托代理关系。民主理论家之所以信任选票,源于两个原因:第一,选票是平等的,一人一票制体现了公民平等的政治权利,选票面前取消了公民在民族、种族、信仰、性别、经济地位等方面的差异;第二,选票被看作是公民自我意志的体现,只有公民自身才是自我利益最好的发言人。在此,民主体现为社会成员参加决定一切有关社会的政策。②民主即民治,亦即自治。

  但是,代议制民主在现实中会陷入多重困境。一是,多数表决形成的政策虽然具有政治合法性,但未必是合理的。少数人的利益在多数政策面前不仅显得微不足道,而且会受到多数人的压制与侵袭。少数与多数之间的冲突因为缺乏其他机制的调节而显得僵持和严重对立,这势必会形成事实上不平等的统治者与被统治者之间的关系。二是,并不是所有的选民都有强烈的欲望参与选举,因此那些意愿强烈的选民或代表会通过金钱、许诺等诱惑手段吸引另一部分选民的选票,从而损害集体意志的真实性。三是,代议制民主表明选民只是在投票的一刻才具有政治权利,即使选民可以在下次选举时更换不称职的代表,但是选民依然缺乏有效的手段制约那些精英代表。正如熊彼特对精英民主的经典表达,“民主方法就是那种为作出政治决定而实行的制度安排,在这种安排中,某些人通过争取人民选票取得作决定的权力。”③诸此等等。民主的本质就是选举吗?显然,我们需要对此作更多的反思。

  协商民主理论家认为,在选举之外,民主的本质更应该体现在公共协商上。因此,协商民主最初是在批判以选举为主要内容的代议制基础上建构起来的。约翰·德雷泽克就认为,“代议制民主一般采用选举的方法来聚合民众的偏好,它强调公民享有平等的民主权利,强调聚合之后所达成的最终结果,但很少去关注聚合的具体过程。相反,协商民主理论关注的正是聚合的具体过程,强调公民在作出选择过程中的深思熟虑与审慎。”④也就是说,民主过程并不是以竞争选票为内容的政治市场,而是以公民间的协商对话、审慎的理性反思为特征的公共论坛。作为公共决策依据的集体意志也并非选民偏好的聚合,而是选民偏好的转换。而偏好的转换则需要通过一定的协商程序来实现。这种协商程序“赋予每个公民平等的机会,表达自己的意见,驳斥他人的根据;它们保证对话是自由、公开的,并且只遵循‘最好观点的力量’”。⑤因此,协商实质上就是决策前的一种公共讨论。每一位公民基于自己的主张陈述理由,并在倾听其他公民的理由陈述时修正自己的主张或继续提供改变他人主张的理由。公民“认真和严肃地衡量支持和反对其他建议的理由,或者是指衡量支持和反对行为过程的内部过程”。⑥经由充分的协商,选民的偏好实现转换,从而为形成具有更大政治合法性的共识奠定基础。由此可见,在协商民主者看来,协商也是民主的本质要求之一。

  二、中国协商民主的社会主义规定性

  协商民主的具体制度形式要与特定社会的政治结构、历史传统等生态因素相适应。我国是人民民主的社会主义国家,民主政治建设的这一本质规定性实际上为发展中国式协商民主提供了价值基础。

  林尚立在分析中国协商政治时指出,民主政治作为一种政治形式实际上是由价值、制度与程序三大要素构成的。价值决定民主政治的目标取向与合法性基础,制度决定民主制度的结构与功能,程序决定民主政治的运行方式和手段。从协商民主的内容来看,它主要是指在政治生活中采用协商的而非竞争性的民主形式来集中公民意志。因此,协商民主主要是程序层面上的民主政治,而民主政治的程序直接受制于民主政治的性质。也就是说,从学理上看,存在为什么发展协商民主以及中国式协商民主与西方式协商民主存在哪些本质差异的问题。中国政治是基于两大规定性展开的,一是社会主义的规定性,二是人民民主的规定性。⑦在这两种规定性限制下,协商民主在中国的发展必然要与我国的社会主义性质和人民当家作主的国家政权属性相适应。也就是说,作为一种程序的协商民主实际上要体现社会主义的核心价值,按照人民民主的基本原则开展协商政治。

  如何理解中国式协商民主的社会主义规定性呢?十八大提出的“社会主义协商民主”概念实质上明确阐明了协商主体之间的权力关系。协商民主理论主张公民就公共事务开展对话,实质上就是通过复兴西方古典时期的共和精神来提升民主的质量。在中国发展协商民主,并不仅仅具有工具理性意义——协商民主可以有效化解复杂社会的利益矛盾,更是表现在价值层面——协商民主实际上构成了中国共产党政权合法性的重要内容。从规范意义上看,协商民主的价值在于扩展了人民主体性的范围,即从那种人民直接或间接选举代表行使公共权力到随时随地就涉及自身利益的相关问题同其他政治主体协商,以保障人民当家作主政治地位的实现。

  考察历史我们就会发现,中国共产党对于协商民主的社会主义规定性认识逐渐明晰。早在建国之前,毛泽东就明确了通过政治党派之间的协商合作来建立新政权的想法。新生的国家政权的合法性并非来自军事胜利,而是来自于以各党派为代表的政治力量和社会阶级对于新国家属性与制度架构的协商共识。建国之初,全国人民政治协商会议实际上代替了全国人民代表大会成为国家最高权力机关。在全国政治协商会议的制度框架内,新政府得以产生,新宪法得以颁布,新的社会政策得以决策,实际上都是以中国共产党为主导的政治协商的产物。第一届全国人大成立之后,中国共产党有意保留人民政协成为政治协商的重要机制。但是,这个阶段的协商政治主要是在人民政协和统一战线意义上而言的。

  1991年,江泽民在七届全国人大四次会议、全国政协七届四次会议党员负责人会议上的讲话中指出:“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在选举、投票之前进行充分协商,尽可能就共同性问题取得一致意见,是我国社会主义民主的两种形式。”至此,协商民主开始被理解为与选举民主同等重要的民主形式,是保障人民当家作主的重要体现。2006年通过的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》,则是第一次以党内文件的形式明确指出:“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商,尽可能就共同性问题取得一致意见,是我国社会主义民主的两种重要形式。”协商民主的政治地位得到确立,协商民主的范围和领域不断得到扩展。党的十八大则第一次明确提出“社会主义协商民主”的概念,并且强调“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”。十八届三中全会进一步提出了“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势”的重要命题。上述党内重要文件对于协商民主的规定,表明中国共产党开始认识到协商民主的共同原理必须要与具体国家相结合,才能创造出合适的民主模式。而在中国,协商民主则必须要根据人民民主的政治原则予以构建,以完成西方话语体系到中国化的转变。

  三、协商民主与群众路线的融合

  中国共产党强调协商民主与群众路线的融合是协商民主理论中国化的另一种表现。十八届三中全会提出,协商民主“是党的群众路线在政治领域的体现”,表明中国共产党开始重视将党的优良传统与民主政治建设相结合,以实现中国共产党领导下的民主政治发展目标。

  群众路线是中国共产党的重要执政资源。在中国共产党的经典表达中,群众路线具有两重含义:一是群众历史观,即群众是人类历史的创造者,共产党的执政价值则体现为“一切依靠群众,一切为了群众”;二是以群众为中心的工作方法与领导方法,即在具体的治国理政过程中,注重“从群众中来,到群众中去”。群众路线具有丰富的价值内容,它涉及到了人民群众的地位、党的性质、党和群众的关系等根本性问题,体现了政治原则与领导方法、政策制定与政策执行、认识功能与利益表达的统一。但是考察群众路线的制度表现,我们就会发现,群众路线更多的是一种作风而不是制度。在此,正如胡伟所言:“党如何联系群众,除了多党合作和政治协商制度外,并无更具体更广泛的制度上的规定,特别是在联系社会上普通群众方面。群众路线对于共产党与其说是一种制度,还不如说是一种作风。虽然就传统而言共产党员联系群众的方式是多样的,如调查研究、蹲点、倾听群众意见等,党可以通过自身的系统实施群众路线,但就一个党员或党的领导干部而言,他是否联系群众以及多大程度上联系群众更多地取决于他个人的民主作风而非制度。”⑧因此,群众路线在社会治理中的执行情况下很大程度上取决于政党政治宣传的强度以及领导干部的主观认知,作为政治理念的群众路线尚缺乏制度形式。

  强调协商民主“是党的群众路线在政治领域的体现”,一方面提高了协商民主理论在党的价值系统中的地位,另一方面则为寻求群众路线的制度基础提供了可能。这首先建立于协商民主与群众路线的价值契合基础之上。中国共产党领导下的协商民主与群众路线都强调人民的主体地位,只是两者所运用的话语体系存在差异。协商民主重在体现政治主体之间的平等对话、理性协商机制,而群众路线则在政党——群众的二元体系中强调政党权力的合法性来源以及党的治理决策方式要了解群众的真实利益所在。

  因此,基于协商民主与群众路线的价值融合,协商民主与群众路线能够为彼此的发展提供支持。在中国,协商民主理论之所有能够迅速在学界传播开来并且得到执政党的高度认可,这与中国的政治结构以及政治传统密切相关。协商民主制度“可以溯源到毛泽东的群众路线,它在政治过程中强调磋商、听取并重视群众的声音。事实上,社会主义系统及它的鼓励协商文化,使之具有不同于自由民主下发展起来的协商制度特征。在发展协商制度的过程中,社会主义的政治参与传统已成为一个有益的来源。”⑨而协商民主的制度实践必然可以推动党的群众路线的贯彻落实。“改革开放的实践告诉我们,在贯彻党的群众路线过程中扩大公民有序的政治参与,让公民充分享有受到法律保护的知情权、参与权、表达权和监督权,并在制度建设中,把选举民主与协商民主结合起来,大力推进协商民主,可以大大加强和改进党的群众工作”。⑩

  协商民主与群众路线的融合还表现在实践范围层面。长期以来,在党的政治文件中协商民主主要是在人民政协和统一战线层面上讲的,主要依靠政治协商会议作为制度渠道。而党则要求党员干部在治国理政的各个环节都要体现群众路线,因此群众路线的实践范围要比协商民主更为广泛。其实,早在协商民主理论被介绍入中国之初,中国的地方实践便存在多种多样的、能够体现协商民主理念的制度形式。如浙江省在地方民主政治发展的进程中出现的“听证会”、“民主评议会”、“村民民主恳谈会”和互联网公共论坛,就集中体现了协商民主的精神。11协商民主的实践范围不仅存在于国家制度层面(如政治协商制度)、公共领域层面(如政策听证会),还可以存在于民间活动层面(如社区议事会)。十八届三中全会强调“协商民主的广泛多元制度化发展”,就是对协商民主向纵深方向实现制度化发展的政治确认。在此,协商民主与群众路线实现了两者在实践范围层面上的融合。

  开发挖掘协商民主与群众路线的内在价值能够为党的执政方式创新带来实质性的支持。有学者就研究了在协商民主与群众路线相融合的理念引导下基层政党建设的实践创新,并将这种新型基层党建模式称之为“开放式党建”。“开放式党建”的内涵被概括为五个方面:一是党组织通过执政党建设来统和基层社会治理,而不是使党组织脱离社会;二是党组织通过结构开放,使得基层党建活动融入到社会建设之中;三是通过政党与社会的协商,建立多元的协商渠道,实现政党与社会的有效互动;四是通过社会开放式监督促使基层党建具有持续的社会发展动力;五是社会多元共治,形成党建格局下的多元力量参与社会治理。12除此之外,协商民主与群众路线的融合还可以体现在基层自治、城市治理、政治参与、公共政策制定等多种领域。

  四、结语

  民主政治发展是一个开放的系统,并不存在统一的民主模式。世界民主政治的发展史已经表明,不同的国家完全可以根据民主的基本理念,结合具体的国情,发展出具有差异性的民主政治道路。在当前,协商民主俨然成为一种新型的民主理论形态。即使是在西方社会,协商民主理论及其实践方式的差异也十分明显。

  发展中国语境下的协商民主制度,已经成为中国共产党推进民主政治建设的基本共识。在吸收西方民主理论“合理内核”的基础上,中国共产党对协商民主理论的发展主要体现为两个方面:一是强调协商民主的社会主义属性,即强调人民的当家作主的政治地位以及党的领导,这是中国式协商民主区别于西方协商民主的根本点所在;二是强调协商民主理念与党的群众路线相融合,即把发展协商民主提高到党的群众路线的政治高度上以及强调在协商民主的发展过程中推进群众路线的贯彻落实。由此可见,在中国共产党的政治理念中,发展协商民主已经成为党推动民主政治建设的新路径。

  注释:

  ① [美]约瑟夫·毕塞特:《协商民主:共和政府的多数原则》,载陈家刚主编:《协商民主与政治发展》,社会科学文献出版社,2011年版,第35-51页。

  ② [美]科恩:《论民主》,聂崇信、朱秀贤译,商务印书馆2007年版,第10页。

  ③ [美]约瑟夫·熊彼特:《资本主义、社会主义与民主》,吴良健译,商务印书馆1999年版,第395-396页。

  ④ John.S.Dryzek,《不同领域的协商民主》,王大林摘译,《浙江大学学报》(人文社会科学版)2005年第3期。

  ⑤ James Bohman,William Rehg,Deliberative Democracy,Cambridge: The MIT Press,1997,P322.

  ⑥ Jon,Elster,Deliberative Democracy,Cambridge: Cambridge University Press,1998,P.63.

  ⑦ 林尚立:《协商政治:对中国民主政治发展的一种思考》,《学术月刊》2003年第4期。

  ⑧ 胡伟:《政府过程》,浙江人民出版社1998年版,第78页。

  ⑨[澳]何包钢:《中国协商民主制度》,陈承新摘译,《浙江大学学报》(人文社会科学版)2005年第3期。

  ⑩ 李君如:《以协商民主制度的完善践行群众路线》,《前线》2009年第9期。

  ?陈剩勇:《协商民主理论与中国》,《浙江社会科学》2005年第1期。

  ?韩福国:《“开放式党建”:基于群众路线与协商民主的融合》,《中共浙江省委党校学报》2013年第4期。