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社会治理与协商民主

发布时间:2014年09月22日 | 字体放大 | 字体缩小

作者:凌锐燕 | 来源:《科学社会主义》2014年第3期

  党的十八届三中全会把“社会管理”提升为“社会治理”,反映了我们党治理理念的不断成熟,也意味着国家与社会共同治理模式的新发展。协商民主作为一种致力于公共事务和公共利益的治理形式,对于政府正确处理好与社会的关系,并不断提高社会治理能力,实现经济社会协调发展具有重要的意义。

  一

  之所以要促进社会管理方式由传统向现代的转型,并实现社会治理方式的创新,是因为现行社会管理方式仍存在着不少问题,主要体现在以下几个方面。

  第一,管理理念落后。当前,我国社会管理理念仍然比较陈旧,还没有实现由“政府本位”向“社会本位”的转换,主要表现为以下几个方面:其一,重管控而轻服务。有些领导干部管控思想严重,将“社会管理”理解成“行政管理”,习惯于用单一行政命令式的工作方法来处理人民内部的矛盾问题,而忽视了在管理中体现服务这一要求;其二,重经济建设而轻社会管理。这主要表现为一些地方干部过于追求GDP增长以及显性政绩的提高,而忽视了社会公共服务体系的建设;其三,重应急管理而轻常态管理。常态化管理工作往往不到位,最终只能采取“亡羊补牢”式的应急办法;其四,重强势群体而轻弱势群体。在社会管理中,强势群体可以通过其所掌握的社会资源来影响公共舆论甚至政府的决策,会造成社会服务的天平倾斜于强势群体这一方。

  第二,管理主体单一。这突出表现为过多的政府管理与过少的社会自主管理,即大政府、小社会。在我国现阶段,政府仍然轻视社会自主管理,习惯于大包大揽式的直接管理模式,甚至还替代了社会自身的管理,这便直接导致各类社会组织发挥的作用极为有限。事实证明,转型背景下的社会管理,如果只靠政府的力量而没有多元化主体的参与,许多社会问题没法迎刃而解,政府也会陷于繁杂的事务而不堪重负。

  第三,管理方式还不够灵活。这突出表现为硬管理有余,软管理不足。随着互联网等信息技术手段的发展,网络社会应运而生。一些领导干部对此却缺乏清醒的认识,仍对网络新媒体采取自上而下行政命令式的管理办法,甚至采取查封、关闭、删除的办法去对待网络信息,这就很难做好网络舆论引导工作,也难以提升网络社会违法犯罪查处力度。这就造成硬管理有余,而缺少柔性化的道德教化,明显不利于社会矛盾的有效解决。

  第四,公民参与社会管理的程度不高。从总体上看,当前我国公民参与社会管理的水平仍不容乐观。这从客观上看,由于政府对公民参与的重视程度不够,公民参与社会管理的渠道有限,参与的机制不完善,公共信息的披露不及时也不充分……这些都直接影响着公民参与社会管理的参与度与透明度;从主观上看,公民参与社会管理的动机不纯、意识不强、方式不当、能力不足等,这些都影响着公民参与社会管理的有效性。

  第五,社会组织管理体制滞后。其一,“分级登记、双重管理”的管理模式,使得大多数的社会组织受其主管部门的直接领导与行政干涉,导致社会组织的官办色彩较浓;其二,经费来源上的不独立导致大多数社会组织的发展受到限制;其三,社区社会组织在社会管理中的作用有限。

  二

  问题倒逼改革。当前我国改革已进入攻坚期与深水区。与改革开放初期比较,当下改革面临的矛盾更为凸显,问题更为严峻,尤其是涉及到利益格局调整与收入分配制度改革,如果不依赖人民群众的参与来破除现行社会管理弊端,是很难改善社会治理水平并达到理想的效果。治理是各种公共或私人机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和。[1]党的十八届三中全会将“社会管理”发展为“社会治理”,符合我国社会转型时期的新特点,也适应人民群众在转型时期的新期待。可以说,从参与式治理的理念出发,创新社会治理方式并实现社会治理模式的变迁,这是对传统社会管理方式的一次重大变革。它通过政府的分权善治,赋权于公民、社会,从而转变政府决策机制,即由行政命令式向参与式、协商式转变,实现公共事务的共同治理。唯此,才能有效激发社会发展活力,提高公众参与的积极性,促进经济与社会的协调发展。

  第一,社会治理是一种多元参与的治理。与传统社会管理模式相比,新型社会治理模式是以多元化的治理主体为特征的,它不仅包括政府这一重要主体,还包括社会非营利组织、市场化的组织等这些新兴的行动主体与价值主体。在新的社会治理模式中,政府将不再是惟一的公共服务和公共产品的提供者,而是在治理过程中逐步实现从“直接划桨”到“主导掌舵”的角色转变。政府则要根据不同领域发展需要适度向社会放权,建立社会有序参与机制,通过制定和实施相关社会政策来进行社会治理,给予各类社会组织参与治理的空间。这就使得政府与人民群众、与社会在共同治理的基础上形成一种新型有序的合作关系,这也是坚持走群众路线的新形式。

  第二,社会治理是一种双向互动的治理。传统的社会管理一般是单向式的、从上至下的行政式管理,对公众及其社会组织往往是通过单一的动员式与行政命令式的手段达到管理的目的。公众及其社会组织通常只有配合、服从的义务而没有提出质疑的权利。社会治理则倡导参与式治理,是双向的互动模式。它强调作为公共机构的政府和社会力量通过协商的方式实现对社会事务的共同治理,使得公众在治理过程中享有更多的发言权和影响力。此外,尽管传统的社会管理中也或多或少地涵盖有社会公共服务的内容,但公众更多的是被动地接受政府所提供的社会公共服务项目,而没有享有对社会公共服务内容进行选择的权利。与之不同的是,社会治理则倡导公众通过互动的协商过程自主提出并选择其所需要的公共服务项目,将实现从被动接受者到主动选择者角色的转变。

  第三,社会治理是一种方式多样的治理。为了实现有效的社会治理,针对新形势下多元利益格局对社会管理问题提出的严峻挑战,新型社会治理模式强调要区别于计划经济体制下的单一计划与行政手段,实现管理方法的创新。它既依靠国家权力与政府权威运用行政式的方法来对化解社会矛盾,又注重构建全方位的社会治理体系,通过法制保障、道德约束、心理疏导、网络舆论引导等来协调群众各方面各层次的利益诉求,使在有效激发社会发展活力的同时也能较好地维护好社会秩序,维护社会稳定。

  第四,社会治理是一种诉诸公共利益的治理。与传统的社会管理模式不同,在责任意识上,新型的社会治理模式从片面强调政府在社会管理中的单方责任向同时强调政府、市场、公民共同承担社会责任的转变。[2]如此,通过强化政府与公众的社会责任意识,有利于帮助他们正确处理好个人利益与社会利益之间的关系,培育他们的公共理性与维护公共利益的实现。此外,在经济转轨与社会转型时期,干群之间存在矛盾,主要是由于部分干部利用公共权力谋取私利所导致的。为此,创新社会治理方式,通过公开透明的治理过程,保障公众的知情权和监督权,让公众实现对公共权力行使的有效监督,有利于遏制既得利益集团的形成,维护公共利益的最大化,更多的人享受发展的果实。

  第五,社会治理是一种以人为本的治理。其一,它有利于消除社会上流行的“官本位”思想观念,强化了领导干部的公共服务意识,使得涉及群众切身利益的实际问题得到较好的处理;其二,它通过完善公众参与机制,并建立政务公众满意度测评,给予公众话语权,把公众对政府的满意度放在重要位置,有利于加强政府与公众之间的沟通交流,切实维护好群众利益;其三,它以社会公正为准绳,在治理过程中通过建立相关的利益协调机制与社会保障机制,让弱势群体也享受到更多的公共资源与公共服务,有利于解决收入差距拉大等问题,保障人民共享改革发展的成果。因此,以网格化管理、社会化服务为方向,创新社会治理,使得政府与公民的关系不仅是管理与被管理的关系,更是服务与被服务的关系,这真正体现了以人为本的价值理念。

  三

  如果社会治理达到一种良好的治理状态,即可描绘成“社会善治”。实现从社会管理向社会治理的转变,并提升社会治理质量,达到社会善治,需要大力发展协商民主。从本质上说,协商民主是一种治理形式,其中,平等、自由的公民在公共协商过程中,提出各种相关理由,说服他人、或者转换自身的偏好,在广泛考虑公共利益的基础上利用公开审议过程的理性指导协商,从而赋予立法和决策以政治合法性。[3]如此,借助协商民主这种治理形式,政府与公民之间可进行良好的合作,并在讨论与决策过程中达到社会共识最大化,形成了社会对政府权力的有效监督,制约了行政权的膨胀,有助于实现公共利益最大化,以达到社会善治。

  第一,社会善治离不开公民的广泛参与。协商民主鼓励普通公民而不仅仅是社会精英要积极参与公共协商。借助这种参与,公民在对话、讨论、辩论中表达自己的偏好,尊重他人的意见,并以充分的理由来说服其他参与者,从而促进共识的形成。近年来,随着我国民主政治实践的发展,协商民主具有丰富多样的实践形式,如人民政协协商、民主恳谈会、民主评议会、听证会、网络听政等。它们为扩大公民有序的政治参与搭建了更开放的平台,加强了政府与公民之间的互动合作,并通过不同观点的交流,实现多元分歧基础上的一致,增强了公共决策的民意性、合法性,促使广大人民群众更好地行使民主权利,从而成为社会民主治理的有效方式。

  第二,社会善治离不开社会矛盾的有效化解。协商民主能够坚持求同存异,并为不同利益群体提供博弈平台,主张各方利益主体通过理性的协商对话来化解矛盾,从而形成互利共赢的格局。随着我国由计划经济向市场经济转型,社会阶层分化加剧,社会结构深刻调整,人们的价值观念也发生了巨大的变化,不同个人、不同社会群体的利益分歧与冲突也逐步加大。在这种背景下,如何处理好人们在利益关系变动中的深层次矛盾问题,已成为考验政府治理能力的重大挑战。而协商治理关注不同利益群体的利益诉求,并就人民群众关心的热点难点问题开展协商对话,还通过公共利益导向去引导不同利益群体进行反思,而不仅仅是关注自身利益,从而最大限度地协调公民内部以及公民与政府之间的利益矛盾,维护公共利益的实现。

  第三,社会善治离不开公民精神的培育。协商民主能够建构起社会善治所需要的公民精神。其一,面对全球化背景下的文化多元主义,积极引导公民参与协商对话,促进公民不同文化间的沟通交流,可使公民在协商过程中学会相互尊重相互学习,节制自身需要,并潜移默化地提升自身的专业知识以及表达沟通能力;其二,公民通过参与协商的过程,能不断打破束缚自身的臣民意识,矫正个人主义的自利倾向,培养起现代民主所需要的公民素质,如自主意识、公共理性、责任意识等;其三,公民通过参与各种协商民主实践形式,能逐渐消除自身的“搭便车”、“随大流”心理,不断增强自身的独立性与自主性,在拥有参与公共事务权利的同时,也能以负责任的态度参与对公共事务的处理,提升社会治理的质量。

  第四,社会善治离不开政府职能的转变。社会善治在肯定政府在公共事务治理中主导作用的同时,也强调政府职能的转变。而协商民主能够使政府广泛听取民意、深入了解民情、把握社会动态,深度整合不同社会群体的利益诉求,从而提升公共决策的民意支撑,有效实现政府职能的转变。我国是一个缺乏民主文化传统的国度,官本位思想根深蒂固,全能政府色彩浓重。在这种传统政治文化影响下,我国现行政府管理中存在一系列突出问题,如政府与公民缺乏合作,管理成本较高,管理过程不够公开透明,人浮于事现象比较严重,政绩工程比较突出,公共腐败仍然存在等。而协商民主作为一种新的治理机制,为应对我国政府管理中的诸多挑战提供了一条明智的战略选择。它尤其强调政府放权于社会,并重视公民在公共决策中的作用,赋予公民更广泛的平等机会和资源,增加透明性,使公众能有效地监督与制约政府的权力,从而加快有限型政府、服务型政府的建设,实现政府职能的转变。

  第五,社会善治离不开社会的健康发展。从社会管理走向社会治理与社会善治,不可能一蹴而就。它依赖于社会的健康发展,并形成一种政府、市场、社会相互合作的多元治理网络。改革开放以来,我国社会开始兴起,可是仍面临着诸多的挑战。应对我国社会发展中的诸多困境,协商民主路径提供了一条全新的选择。一方面,协商民主能使政府管控转化为多元共治,通过推动公民个体、社会组织与政府的对话,拓展公民的利益表达渠道,并在实践中完善公民人格,有助于建构社会发展所需要的文化心理基础;另一方面,协商民主的理念和程序将说服而非强制看成是政治的核心,并能包容各种不同的利益、立场和价值,做到公正地对待社会的异质性,在维护公共利益的同时也不忽视弱势群体的利益诉求。

  总之,广泛参与的协商民主,而非仅仅精英参与的协商民主,对于善治社会的实现和发展具有基础性的制度支撑作用。[4]因此,只有将协商民主视为一种治权意义上的民主,才能通过可操作化的协商过程,找到个人利益与公共利益的平衡点,最大限度地化解群众内部以及群众与政府之间的矛盾冲突,从而破除现行社会管理方式的弊端,提升我国社会治理水平,达到社会善治。

注释:

  [1]全球治理委员会:《我们的全球伙伴关系》,牛津大学出版社1995年版,第23页。

  [2]孙晓莉:《社会治理模式的变迁》,《学习时报》2005年6月6日。

  [3]陈家刚:《协商民主引论》,《马克思主义与现实》2004年第3期。

  [4]陶富源、王平:《中国特色协商民主论》,安徽师范大学出版社2011年版,第251页。