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新型城镇化进程中农民工市民化问题探析

发布时间:2014年09月22日 | 字体放大 | 字体缩小

作者:郭万超 胡琳琳 | 来源:《科学社会主义》2014年第3期

  城镇化是伴随工业化过程,非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程,是人类社会发展的客观趋势,是国家现代化的重要标志。当前,我国已进入全面建成小康社会的决定性阶段,正处于经济转型升级、加快推进社会主义现代化的重要时期,也处于城镇化深入发展的关键时期。城镇化成为我国新发展阶段的巨大引擎,而人的城镇化则是城镇化的本质。2014年3月,中共中央、国务院正式印发了《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》(以下简称《规划》),《规划》提出,要“以人的城镇化为核心,合理引导人口流动,有序推进农业转移人口市民化,稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖,不断提高人口素质,促进人的全面发展和社会公平正义,使全体居民共享现代化建设成果”。[1]加快以人口城镇化为核心的城镇化,将释放出巨大的消费需求及相关的投资需求。城镇化重在“化”字,化谁?旧式城镇化是单纯化“土地”,扩投资,新型城镇化则强调化“人”,即化农民为市民,土地、投资都是受“人化”带动的。其中,农民工市民化是人口城镇化的关键环节。

  一、忽视人的城镇化严重制约了我国的城镇化发展

  改革开放以来,伴随着工业化加速,我国城镇化经历了快速发展过程。1978—2013年,城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人,城镇化率从17.9%提升到53.7%,年均提高1.02个百分点;城市数量从193个增加到658个,建制镇数量从2173个增加到20113个。京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群,以2.8%的国土面积集聚了18%的人口,创造了36%的国内生产总值,成为带动我国经济快速增长和参与国际经济合作与竞争的主要平台。在看到我国城镇化巨大成就的同时,也必须高度重视并着力解决存在的一些突出问题。

  最主要的问题是“土地城镇化”快于人口城镇化,建设用地粗放低效。一些城市“摊大饼”式扩张,新城新区、开发区和工业园区占地过大,建成区人口密度偏低。1996—2012年,全国建设用地年均增加724万亩,其中城镇建设用地年均增加357万亩;而2010—2012年,全国建设用地年均增加953万亩,其中城镇建设用地年均增加515万亩。2000—2011年,城镇建成区面积增长76.4%,远高于城镇人口50.5%的增长速度;农村人口减少1.33亿人,农村居民点用地却增加了3045万亩。一些地方过度依赖土地出让收入和土地抵押融资推进城镇建设,加剧了土地粗放利用,浪费了大量耕地资源,威胁到国家粮食安全和生态安全,也加大了地方政府性债务等财政金融风险。因此,旧城镇化模式的特点是成本过高,包括建设成本、运营成本,而城镇化是土地集约、人口集中、公共服务建设统一协调发展的过程,过度看重短期投资的绩效,必然导致本质型的人口城镇化进程受阻。[2]因为,人口城镇化同样需要很多投资,而短期投资对有限公共资源的挤占导致人口城镇化这一更重要的城镇化过程被长期抑制。总之,中国城镇化水平低的一个重要原因是城镇化模式不合理。

  新型城镇化根本不同于旧式城镇化的一个特点是注重人的城镇化,而不是单纯的房地产化和土地的城镇化。房地产发展和土地的城镇化都是人的城镇化和人们生活水平提高的一种内在需要,具有较强的被动性,颠倒过来的发展就必然使城市化发展道路走偏,阻碍实质性城市化,影响人的全面发展和经济社会的进步。在过去较长时间内,由于我们严重忽视了城镇化的本质,造成城镇人口质量不高,存在大量半城镇化人口。大量农民工流入城市,转换了职业却不能得到社会身份转换(即未由农民转化为市民),难以融入城市社会,不能完全变成城市人(见图1)。目前农民工已成为我国产业工人的主体,但是受城乡分割的户籍制度影响,被统计为城镇人口的2.34亿农民工及其随迁家属,未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务,产城融合不紧密,产业集聚与人口集聚不同步。

  这个问题既影响了整体国民素质提高,同时,还带来了许多严重的结构矛盾和社会矛盾。人口的城镇化被长期压抑,意味着巨大消费需求潜力被压抑,社会和经济的不稳定风险却在集聚。一是农民工身份的固化意味着社会经济结构转换的不彻底、不到位,就城市化来讲就是“半城市化”现象的大量存在,这既不利于农民生活方式的改善,也严重制约着我国消费需求的扩大,因此,成为扩大内需的重大内在障碍。推进以人的城市化为核心的新型城市化,就是释放巨大的需求潜力和释放巨大的社会风险,使经济社会长期持续稳定发展[3]。二是由于农民工在城市居住权(身份转换的一个关键要件)的严重缺失,造成了双重不稳定性(居住的不稳定性和就业的不稳定性)使农民工成为社会中最不稳定的群体,不仅增加了社会管理的难度,也对城市社会造成了很多的不安定问题,影响和谐社会的构建。三是身份转换的困难使得大量家庭长期处于分离状态,产生了许多难以破解的问题,如留守儿童的教育问题及老人的负担等,给经济社会发展带来诸多风险隐患[4]

  概括起来讲,忽视人口城镇化会使二元经济结构长期固化,并引发城市二元结构问题。由二元结构通过发展和结构变化转为城乡一体化的一元结构是后进国家发展并逐步迈向发达的标志。二元经济结构问题在我国现阶段主要不是产业和劳动力市场的障碍,而是城镇化方式的障碍,主要表现为离乡不离土、半城镇化问题突出。离乡不离土制约着农业生产率的提高。大量半城镇化问题制约着农民生活水平的改善和社会总体消费能力的提高。

  二、人的城镇化新模式的基本内涵及农民工市民化对新型城镇化的积极效应

  从理论角度分析,人的城镇化新模式就是城镇人口发展与城镇合理建设相结合,实现人口市民化与体制机制改革、公共服务完善、基础设施建设以及城镇环境保护等互相协调发展,它集中体现了以人为本的城镇发展理念,使新型城镇化有序、全面、合理、集约推进。具体来说:

  第一,从人与社会的关系来看,人的城镇化新模式以追求人的全面发展为根本目标。马克思、恩格斯认为,人类社会的最终目标是要实现人的全面自由发展,即每个人可以在生活、社会关系以及自身能力与个性等方面实现平等、完整、自由的发展。正是在这个意义上,新型城镇化追求的是人的全面发展,最为核心的是新转移农村人口特别是农民工的可持续的生计能力和生计方式发展。人的城镇化除了要实现农村转移人口享有平等的社会身份,还要推动他们通过城市的生产生活努力“自我创造”、“自我超越”,使得其能够获得在城镇稳定谋生的资本,包括收入、知识、技能、社交能力等,进而消除人与社会的异化关系,最终实现城镇化的和谐发展。

  第二,从人与环境的关系来看,人的城镇化新模式更加注重人与自然的和谐相处。旧的城镇化模式重经济发展、轻环境保护,城市污水和垃圾处理能力不足,大气、水、土壤等环境污染加剧。自然界的发展是有其自身规律的,如果我们在城镇化过程中不尊重客观规律,就会导致自然生态的破坏,最终将不可避免的遭受自然的报复。基于这种认识,在城镇化进程中,必须慎重对待和正确处理人与自然的关系。而人的城镇化发展模式以尊重生态价值为前提。人的城镇化本质上要求实现人和自然环境的平衡发展,强调生态环境的保护,它把人与自然共生共融、和谐相处作为其可持续发展的基本追求。

  第三,从人与城镇的关系看,人的城镇化新模式更加强调人与城镇的统筹协调。旧的城镇化模式片面追求规模,盲目“圈土地”、“造大城”,忽视了人的城镇化,也没有考虑当地经济发展水平和产业支撑力,致使城镇建设与人口、经济、社会发展难以相融。而人的城镇化模式则强调正确处理人口与城镇建设之间的关系,使二者能够保持协调性和统筹性。具体而言:一方面,人的城镇化坚持以人为本、公平共享的原则。人口市民化进程与土地城镇化速度保持协调统一;着重加强农村转移人口的市民化的相关配套设施建设,特别是户籍制度改革、公共服务体系建设等,使农村转移人口能够真正享受到城镇化的发展成果。另一方面,坚持优化布局、集约高效的原则,促进人口集聚规模与城镇基础设施建设、产业支撑、就业转移相统一。在城镇化过程中,城镇人口因过度集聚有可能带来“城市病”:如人口膨胀、交通拥堵、环境污染等,因此,需要根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化布局,以综合交通网络和信息网络为依托,科学规划建设城市群,严格控制城镇建设用地规模,合理控制城镇开发边界,优化城市内部空间结构,促进城市紧凑发展。要把生态文明理念全面融入城镇化进程,着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展,节约集约利用土地、水、能源等资源,强化环境保护和生态修复,减少对自然的干扰和损害,推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式[5]

  农民工市民化是人的城镇化新模式的重点,也是改革开放以来农民的第三场社会经济大变革。第一场变革是农村家庭联户承包责任制的全面实行,促进了新的农村社会经济体制的初步转型,大大加快了农业和农村经济的发展;第二场变革是农村剩余劳动力大规模流入城市,变成农民工,使整体社会经济结构发生了深刻变化。今天这是第三场变革,意义更加重大,正如党的十七届三中全会提出的“我国总体上已进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”,加快农民工的市民化,可以加速这一进程,推进经济社会体制的全面转型,因此,这是一场更为深刻的社会大变革,至少有两方面的重要战略意义[6]

  一方面,能明显提高城镇化质量,扩大消费需求。1.5亿—2亿的农民工如果转为城市市民,估计有1亿至1.5亿个家庭、3亿—4亿人口变成新的城市居民。这一方面将大大促进农民生活方式的现代化,提高人口素质,另一方面会大大提高有效的城市化率(半城市化人口多会大大降低城市化对经济社会发展所产生的促进效应),将释放出巨大的消费需求,成为扩大内需的新增长点。

  另一方面,中国经济社会发展已经到了一个新的阶段,即通过加快社会发展来促进经济发展的阶段。一些社会问题特别是社会体制改革滞后正严重制约经济发展潜力的发挥。社会体制改革滞后既表现在总体上教育、医疗改革不到位,社会保障制度不完善,更表现为以城乡户籍分割的社会体制改革严重滞后。这里关键是促进农民工的市民化过程,消除城乡户籍分割的社会制度阻碍,促进城乡一体化及经济与社会的协调发展。这会使社会发展更加公平,经济竞争更加有效,经济与社会协同发展。

  三、加快推进农民工市民化的基本思路与主要对策

  积极推进人口城镇化,加快二元结构转型主要有两个方向:一是由人口转移与城镇建设分割型转化人口建设协同型,更加强调人口城镇化。二是由离乡不离土型转为离乡离土的完整型[7]。即主要是解决农民工市民化问题,使农民工获取完全的市民身份,享受城镇完整的公共服务和发展成果。要以成本分担、以流出地为主、户籍改革与民生协同推动为基本思路,尽快消除户籍制度、土地制度、公共服务体制的障碍,建立有利于城镇化健康发展的公平社会制度。

  第一,建立多元主体共同分担农民工市民化成本机制

  农民转换身份不仅是取消农民工的称呼或户籍登记制度一元化(统一都叫居民)这么简单。它涉及到一系列为实现城乡居民社会地位平等所需各种权力的调整和再分配,即农民工转换身份需要支付巨大的改革成本,并建立全国城乡统一的基本社会福利制度和人口自由迁移制度。因此,农民工市民化是一项高成本的改革。城镇化长期以来被认为是放大了的公共福利事业,这样不仅导致现有的城市基础设施和公共服务不能满足人民生活和经济发展的需要,而且政府财政也不堪重负。因此,必须贯彻党的十八届三中全会精神,发挥市场在城镇化资源配置中的决定性作用,使包括中央政府和地方政府在内的政府、企业、个人共同参与分担农民市民化的成本,多渠道分担农民市民化的改革成本。要强化各级政府责任,合理分担公共成本,充分调动社会力量,构建政府主导、多方参与、成本共担、协同推进的农业转移人口市民化机制。农民工身份转换所需成本可按以下方式分担:基本公共服务均等化方面以国家负担为主,住房方面以城市政府负担为主,其他以农民负担为主。[8]

  第二,加快推进户籍制度改革

  可采取省内和跨省两种类型有别的户籍改革措施。省内农民工市民化可实行完全自由选择和流动,也可以对一些特大型城市设置一个较低的门槛(如在该城市就业满两年以上,年工资收入达到一定标准等)。重点鼓励中小城市农民工市民化,国家和省级政府对中小城镇(包括县城)的城市公共建设及五大民生方面支出予以补贴,补贴纳入国家及省级财政预算。补贴的基本条件是:制定相应的农民工市民化规划;补贴数量与农民工市民人口数挂钩(与社会保障相关帐户一致)。

  跨省农民市民化则实行有管理的推进。根据城市人口规划和经济发展需要可设置一个较合理的户籍准入门槛,并逐步降低门槛。跨省农民市民化一般都是有一定条件的中西部农民工迁移到沿海发达地区。流入地农民工市民化应鼓励依托中小城市来推进,各省可设置合理的梯级化门槛,公共建设和五大民生支出中央政府不予财政补贴,省级政府可提供相应补贴。

  第三,五大民生协同推进

  教育、医疗、养老保障、住房保障和就业保障是我国必须长期重视和解决的五大民生问题。城乡分割的户籍制度主要症结正是与户口相挂钩的五大民生权力在制度安排上严重不平等。完全转变为城市户口的农民工在五大民生方面应与原市民享有同样的权利。

  一是逐步建立城乡统一的基本社会保障制度。最低生活保障、养老保障、基本医疗等三项基本社会福利保障制度均按以下原则设计:社会保障水平=全面平均基准+差异化。全国平均基准社会保障部分由中央统筹,农民转换身份时,随户籍的转换而一起转移。差异化的社会保障部分分步推进,如在该城市定居10年后可与原市民享受同样的差异化政策。教育资源自取得市民身份后完全平等分享,同时对未取得市民身份的其他常住居民家庭子女就学要逐步降低门槛。[9]

  二是建立包括农民工市民化在内的完善的住房保障体系。经济适用房及廉租房政策不仅考虑城市中低收入家庭,也应把需加快转换身份的农民工纳入进去。建议国家制定一个10年期农民工安居工程计划,每年花一定的国家和地方财力有计划地在城市建设农民工定居点,将农民工定居点的住房建设纳入保障性住房的总体规划中,农民工定居点建设主要是建设大量的20—50平方米的小户型或筒子楼(大城市户型20平方米左右,中小城市30平方米左右,县城40—50平方米),同时做好相应的服务配套工程。

  三是发挥教育在集中人口方面的重要作用。就流出地而言,农民工市民化不能再走分散的小城镇化的道路,而应以县城为中心的城市化道路。加快县域经济发展,加快农村人口市民化,要发挥教育在集中人口方面的重要作用。例如,内蒙古西屋旗将全旗的教育资源集中于旗所在中心城镇,有效地促进了农民工市民化的过程,值得各地借鉴。

  第四,加快土地制度改革

  扩大内需关键是进一步解放农民,提高农民的购买力,而目前土地制度严重地制约了农民的发展,需要通过深化土地改革来释放农民的发展需求。我国土地属于国有和集体所有,在快速推进城市化过程中,土地“农转非”存在巨大增值空间,如何合理分配土地的增值,使其较均匀地分配给全体城市居民(特别是进城的农民),避免土地增值的大头被地方政府、开发商、少数幸运的城郊农民和拥有多套住房的富裕阶层所瓜分,成为当前提高城乡居民购买力的最迫切的问题。近年来,一些地方对土地制度改革进行了许多有益的探索,但许多地方却停滞不前。要下决心破解土地制度瓶颈,既不能放任自流,更不能墨守成规,要尊重实践,大胆探索,尽快破解这个难题,其关键是建立土地增值的广泛分享机制,让减少农民的过程变成双重增加农民收入的过程,进城的农民可获得财产性收入和社会保障,留下的农民可以通过扩大农业的经营规模提高收入。除了把土地增值分享作为土地改革的重点外,还有一项重要工作就是农村宅基地的市场化,并与城镇土地、住房市场完全打通,这对促进农村土地的集约利用、降低房价、增加城镇土地供给都是至关重要的。

  第五,以流出地城市为主要依托并与产业区域转移相结合

  农民工大量集中在沿海大中城市,而沿海大城市房价高、产业升级迫切、社会福利成本高等,难以成为农民工转换身份的主要承载地。沿海中小城市具有吸纳农民工为市民的条件,但由于分担成本上仍存在过多的困难,因此也难以成为农民工身份转换的主渠道,其更多的是解决本地农民的身份转换问题。从经济和社会成本角度看,最经济的途径是依托流出地中小城市(包括县城)来推进农民工身份转换,最近几年农民工流出集中的中部地区及部分西部地区经济在加速发展,这为加快农民工身份转换创造了重要条件。

  就业是农民工市民化中关键中的关键,加快以流出地城市为主要依托的农民市民化过程可能面临就业不足问题而难以推进。我国劳动密集型产业主要分布在沿海地区,随着国际竞争的加剧及我国产业比较优势的变化,沿海劳动密集型产业的优势将明显减弱,因此,必须加快向中西部转移才能保持这一传统产业的国际竞争优势。这一转移的过程恰好是增加流出地城市就业机会的过程。为此,国家要制定相应的政策,鼓励沿海地区劳动密集型产业加快向中西部转移,同时中西部地区各级政府也应制定相应的承接产业转移的鼓励政策。这是加快以流出地为主要依托的农民市民化过程的重要条件。

注释:

  [1]中共中央、国务院:《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》,中央政府门户网站,2014年3月16日。

  [2]刘嘉汉:《以发展权为核心的新型城镇化道路研究》,《经济学家》2011年第5期。

  [3]王小广:《告别“见房不见人”的城镇化模式》,《南风窗》2012年第24期。

  [4]人力资源劳动与社会保障部劳动科学研究所课题组:《农民工市民化的“中国路径”》,《经济参考报》2013年2月7日。

  [5]聂伟柱、王子约:《新型城镇化突破口:启动二次“土改”》,《第一财经日报》2013年5月28日。

  [6]李玉明、陈建平:《人的城镇化:我国城镇化转型发展的新思路》,《常州大学学报(社会科学版)》2014年第1期。

  [7]张玲:《关于新生代农民工市民化问题的探讨》,《劳动保障世界(理论版)》2012年第7期。

  [8]余思新、曹亚雄:《农民工市民化层次性解读及其现实性启示》,《西北农林科技大学学报(社会科学版)》2014年第1期。

  [9]陈新焱:《新型城镇化:回归到“人”》,《南方周末》2013年3月16日。

(作者单位:郭万超,北京市社会科学院传媒研究所; 胡琳琳,国家行政学院决策咨询部)

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