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新中国民族区域自治制度的历史考察

发布时间:2015年01月19日 | 字体放大 | 字体缩小

作者:谢忠 | 来源:《当代世界与社会主义》2014年第5期

  1949年9月29日,中国人民政治协商会议第一次全体会议通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》。其中,第六章第五十一条明确规定:“各少数民族聚居的地区,应实行民族的区域自治,按照民族聚居的人口多少和区域大小,分别建立各种民族自治机关。”[1]这一规定标志着民族区域自治已经从中国共产党的基本政策发展为新中国的基本政治制度。新中国成立60多年来,民族区域自治制度经历了四个时期。

  一、稳步推行时期(1949—1956年)

  在新中国成立到社会主义改造基本完成的七年中,党和国家坚持“慎重稳进”的方针,在全面推行民族区域自治制度的同时,逐步加以规范,系统总结经验,并对民族政策的执行情况及时进行检查。因此,这一时期的民族区域自治工作体现了稳步推行的鲜明特点。

  (一)民族自治地方的逐步建立

  国民经济恢复的三年是推行民族区域自治的初始阶段。新中国成立时,全国已有省级自治区1个(内蒙古自治区)、专区级自治区2个和县级民族自治区4个。[2]至l952年12月,共新建了42个县级以上的民族自治区。其中,1个是行政公署级,9个是专区级,32个是县级。[3]此外,还有许多县辖区、乡级自治区。由于各种历史条件的限制,特别是民族识别工作尚未全面展开,当时只有15个国内外熟知的民族实行区域自治,所建立的自治区大多数也是民族关系比较显著而又融洽的地区,对于进一步推行民族区域自治具有示范作用。此外,为了充分保障少数民族当家作主的民主权利,还在民族杂居地区或者暂时不具备实行自治条件的民族聚居地区,成立了200多个包含省、专区、县、县辖区、乡等行政层级的地方民族民主联合政府。可见,在建国初期,中国地方政府存在一般的人民政府、少数民族自治政府、民族民主联合政府三种类型。

  在社会主义改造的四年中,多数民族地区还处于民主改革阶段。随着民主建政和民族识别工作的全面展开,自治区域从东北、华北延伸到西北、西南,再扩大到中南、华南;自治类型呈现多样化趋势,既有单一型,又有联合型,还有包孕型(即在单一型或联合型民族自治地方中,包含一个或几个其他的少数民族的自治地方)。到1956年底,我国新建省级自治区1个(新疆维吾尔自治区),省级自治区筹备委员会1个(西藏自治区筹备委员会),自治州或专区级自治区22个,自治县或县级民族自治区43个;实行区域自治的民族增至31个。[4]

  此外,建国头七年还根据民族关系的历史特点和社会经济发展的现实需要,调整了一部分民族自治地方的行政区划和隶属关系。这种调整对我国民族区域自治格局产生了直接而重要的影响。如,撤销察哈尔、绥远、热河三省建制,实现内蒙古的统一,为内蒙古自治区的发展和繁荣创造了极为有利的条件。

  (二)民族区域自治的逐步规范

  建国之初的民族区域自治处于初创阶段,存在着某些不够规范的问题。如名称没有标准化;层级过多,有乡(村)、区、县、专区和专区以上五级,而且统称“自治区”,不能从名称上区分其行政地位;有的名称也不够简洁。因此,中央民族事务委员会于1951年12月召开第二次委员会扩大会议。中央民委主任李维汉在大会上作了《有关民族政策的若干问题》的报告,对规范和推动民族区域自治制度的实施发挥了重要作用。1952年8月9日,我国颁布《民族区域自治实施纲要》。这在新中国民族工作史上具有重要而深远的意义。一方面,它的颁布标志着中国民族区域自治工作初步走向了法制化、规范化轨道。作为新中国关于民族区域自治的第一部专门法规,在1984年颁行《民族区域自治法》之前,它一直是中国处理民族问题、调节民族关系的主要法律依据。另一方面,它所规定的基本原则和体现的主要精神为我国宪法所采纳或吸收,并为中国制定《民族区域自治法》提供了直接的法律蓝本。

  作为新中国颁布的第一部宪法,1954年宪法对民族区域自治作了更权威的规定,在民族区域自治法制建设中具有里程碑的意义。实践证明,在县辖区、乡等小规模聚居的少数民族不能完全行使各种自治权,也不需要建立自治机关。因此,1954年宪法确认了自治区、自治州、自治县三级体制,没有确认县级以下的民族自治地方。但是,为了切实保障人口较少或者聚居区域较小的少数民族管理内部事务的民主权利,1954年宪法创建了民族区域自治的补充形式———民族乡。此外,经过建国以来对民族平等政策的宣传和贯彻,少数民族参与各级人民政府的民主权利已得到充分保障,各级地方民族民主联合政府已完成了它的历史使命。因此,1954年宪法没有确认“地方民族民主联合政府”这一政权形式。根据宪法精神,中国从1955年底开始改变地方民族民主联合政府以及更改相当于区和乡的民族自治区、建立民族乡的工作。1956年4月、12月,这两项工作先后完成。从此,中国民族区域自治制度基本定型。此外,为了适应宪法关于民族区域自治的新规定,全国人大民族委员会从1955年开始起草民族区域自治法。

  (三)及时进行民族区域自治的经验总结及其执行情况的检查

  1953年6月,中央人民政府民族事务委员会第三次扩大会议作出了《关于推行民族区域自治经验的基本总结》。这份总结被政务院讨论通过并予以公布,产生了广泛的社会影响。接着,同年6—7月召开的第四次全国统战工作会议通过了《关于过去几年内党在少数民族中进行工作的主要经验总结》。这份文件虽然篇幅不长,但论述深刻,后来被中共中央在党内批转。上述两份文件从各自角度系统总结了党和国家民族工作特别是实行民族区域自治的主要经验,对进一步推动民族区域自治发挥了重要作用。此外,在1952年和1956年,中共中央就民族政策执行情况开展了两次全国性的检查,纠正了大汉族主义和地方民族主义两种错误倾向。党和国家的这一系列举措为进一步实施民族区域自治扫除了思想障碍,创造了有利的政治条件和积极的社会氛围。

  二、曲折发展时期(1957—1966年)

  在十年建设时期,同其他工作一样,民族区域自治具有成绩与失误并存、曲折与发展交织的双重特点。

  (一)“左”的思想抬头及其对民族区域自治的危害

  “一九五七年后,‘左’的思想开始抬头,逐渐占了上风”[5];民族工作指导思想也逐步偏离马克思主义的轨道。主要表现有两种:第一,认为“民族问题实质是阶级问题”,把民族问题等同于阶级斗争问题。早在1958年6月,中共中央就初步提出过这种观点。[6]1963年8月,毛泽东在《支持美国黑人反对种族歧视斗争的声明》中提出:“民族斗争,说到底,是一个阶级斗争问题。”[7]这一著名论断有着特定的具体涵义,但是,在阶级斗争扩大化不断升温的政治背景下,这一论断逐步被泛化、上升为民族工作的指导思想。第二,认为“都社会主义了,还有什么民族不民族”[8]。随着“共产风”愈演愈烈,“民族融合风”也骤然兴起。上述两种“左”的思想虽然表现不一,但危害相同,都产生了釜底抽薪、最终取消民族工作的严重后果。

  在“左”的思想指导下,民族地区也开展了反右斗争、“大跃进”和人民公社化运动,从而使民族区域自治制度遭到了破坏。第一,有的地方少数民族干部大幅减少。在反右斗争中,许多少数民族干部、民族宗教界代表人物、知识分子甚至普通群众,因“地方民族主义分子”、“民族分裂分子”等罪名而被逮捕、劳教、撤职,甚至被迫害致死。第二,民族区域自治体制遭到随意变更。如,在“共产风”、“民族融合风”的影响下,所有的民族乡被撤销,代之以“农村人民公社”;许多自治县被撤并。在自治州这一级,有的因州地合署而名存实亡,有的因实行地管州而降低行政地位,有的被并入几个一般县,使自治民族占全州人口的比例大大降低。第三,少数民族传统的生产生活方式遭到强行改变。如,强迫农牧民入社,使除西藏外的少数民族地区在几个月之内实现了人民公社化;大办食堂,大炼钢铁,大上基本建设项目,大搞毁林毁草开荒,导致了生态环境的急剧恶化和农牧业生产的连年欠收,少数民族人民的生活重新陷入困境,甚至出现大量非正常人口减少的现象;一些边境群众纷纷出境“逃社”。此外,少数民族的风俗习惯和宗教信仰被当做“封建迷信”、“落后守旧”而加以扫除,其语言与文字的使用也受到限制。

  (二)民族政策的调整与阶级斗争再度升温对民族工作的冲击

  由于三年困难时期的到来,“左”的狂热逐步降温。1961年1月,中共八届九中全会决定对国民经济进行调整。在这一大的背景之下,党和国家对民族政策也进行了调整。1961年7—8月,西北地区第一次民族工作会议召开,拉开了民族政策调整的序幕。接着,全国民族工作会议于1962年4—5月召开。这次会议在全面检查“大跃进”以来的民族、宗教和统战工作的基础上,制定了少数民族地区(主要是各级自治地方)未来五年的工作方针以及与之相适应的政策措施。同年6月,中共中央批转了乌兰夫、李维汉等四人提交的关于这次民族工作会议的报告。随后,贵州、云南、宁夏、广西、辽宁、内蒙古等省区先后召开民族工作会议。通过这一系列民族工作会议,广大干部重新认识到:民族问题具有长期性;民族工作必须从民族地区的具体实际出发;集中力量恢复和发展经济、改善人民生活非常重要。这样,许多破坏民族区域自治的“左”的错误得到纠正,民族工作重新回归马克思主义的正确轨道。

  然而,从1962年9月中共八届十中全会开始,阶级斗争再度升温。随后,“社教”、“四清”运动接踵而至,刚刚走上正轨的民族工作再次受到严重冲击。例如,在没有经历民主改革的民族地区进行“补课”,重新划分阶级成分;对牧区改革中的“三反两利”政策进行批判;把在民族地区进行的和平改革当作“阶级调和”的修正主义路线进行批判;指责长期主管中央统战和民族工作的李维汉同志执行了“修正主义、投降主义路线”,并撤销其领导职务。

  (三)在纠正“左”的错误中民族区域自治取得显著进展

  在十年建设时期,民族区域自治虽然受到“左”的思想干扰和破坏,但它作为中国解决民族问题的基本政策仍然得以继续推行,特别是党领导各族人民为克服和纠正“左”的错误作出了不懈努力。因此,民族区域自治在曲折中取得了显著成就。第一,新建了3个自治区、5个自治州和26个自治县,实行区域自治的少数民族达到38个。[9]至此,中国民族自治地方的基本格局和规模初步形成。第二,经过人民公社化运动,绝大部分少数民族走向了社会主义道路。在这一巨大的社会历史变迁中,虽然发生过“左”的偏差,但总体来看,它符合人类社会发展规律,为民族地区的经济文化发展以及社会主义民族关系的巩固开辟了广阔前景。第三,按照1954年宪法规定,中国在各级民族自治地方建立了人民代表大会制度,为少数民族管理内部事务奠定了又一基本政治制度。第四,就全国而言,少数民族干部和专业技术人才队伍得到了壮大。虽然有的民族地区因反右斗争扩大化导致了少数民族干部的大幅减少,但是,党和国家从各族劳动人民中培养了大批管理干部和专业人才,从根本上改变了建国初期少数民族干部和专业人才极为缺乏的状况。第五,民族区域自治的法制工作取得进步。1958年6月,国务院颁布了关于民族自治地方财政管理的第一部单行法规,并于1963年进行了修订。此外,民族自治地方也制定了一批组织条例和单行法规。但是,由于政治运动的冲击,民族区域自治法的起草工作只能断断续续地进行。

  三、全面倒退时期(1966—1976年)

  在“文化大革命”中,由于极“左”思想的错误指导,民族工作为阶级斗争所掩盖或替代;民族区域自治被视为“人为地制造分裂”、“搞独立王国”,遭遇了前所未有的全面破坏,实际上处于名存实亡的状态。

  第一,文革初期的串联、夺权和武斗造成了民族地区的持续动荡和全面失序。如红卫兵串联引发了新疆的全面动乱。上海造反派1967年1月刮起的夺权风暴席卷全国,并导致了大规模武斗。随后,大规模武斗升级为“全面内战”。这不仅使民族地区迅速陷入混乱和瘫痪状态,而且出现了不少人员伤亡。

  第二,少数民族干部遭到迫害。“文革”制造了大量冤假错案。大批少数民族代表人物、干部甚至普通群众,被扣上“走资派”、“民族分裂分子”、“特务”、“叛徒”、“里通外国”等罪名而遭到迫害,很多人含冤逝世。因此,五大自治区中只有广西壮族自治区的革委会主任由实行自治的民族担任;自治州、自治县的负责人也大都由汉族担任。

  第三,民族区域自治的体制和区划再次遭到随意变更。“一月风暴”以后,绝大多数民族自治机关被夺权,被“革命委员会”所取代。有的自治州被划归地区领导,其原辖各县都由地区直接领导。这不仅在实际上降低了这些自治州的行政地位,而且使它们徒有“自治”空名。1969年7月,在“战备”名义下把内蒙古自治区的“东三旗”和“西三旗”划给相邻省区。

  第四,民族自治地方的其他自治权利遭到践踏。在经济帮扶方面,文革时期不但没有出台新政策,连原有的优惠照顾政策也停止执行甚至被明令取消。在教育文化方面,民族院校被迫停办,民族中、小学也大都停办或改为普通学校,少数民族文字出版物大幅下降。在日常生活方面,少数民族的风俗习惯被视为“四旧”而加以横扫,民族特需用品和工艺品的生产被视为“封、资、修”而遭取消;大批寺庙、宗教设施与用品被捣毁或改作他用,信教群众的宗教活动被迫转入地下。

  第五,民族区域自治的法制建设出现大倒退。“文革”爆发后,不仅民族区域自治法的起草工作完全停止,而且已有的成果也遭到严重破坏。这集中体现在极“左”思想指导下制定的1975年宪法之中。一方面,1975年宪法删去了1954年宪法的有关重要条款。如,它删去了关于“各少数民族聚居的地方实行区域自治”的硬性规定,不仅从根本上动摇了民族区域自治制度作为国家基本政治制度的地位,而且在实际上认可了对民族自治地方隶属关系和行政区划的随意变更。再如,它删去了关于“自治权利”的具体条款,使民族区域自治名不副实。另一方面,1975年宪法确认了“革命委员会”取代民族自治机关、“农村人民公社”取代“民族乡”的事实。这不仅是对政权名称的改变,实际上还剥夺了聚居少数民族管理内部事务的自治权利。

  第六,各级民族工作机构以及与之密切相关的人大、政协和统战部门都停止工作、受到批判甚至被明令取消。1966年7月,全国人大常委会、全国政协常委会分别决定:人大和政协会议不定期延期召开。此后,全国人大和政协出现了八年零六个月没有召开一次会议的不正常状态。1966年8月,中央统战部被打成“修正主义司令部”。1969年,中央民族事务委员会被正式撤销;随后,绝大多数地方的民族事务机构也被撤销、裁并,从事民族工作的干部大都下放农村或进“五七”干校。

  1971年“九·一三”事件后,极“左”的政治狂热有所降温。1972年1—2月,中共中央、国务院在北京召开宁夏固原地区工作座谈会,开始认识到极“左”路线对民族工作造成的危害,重新提出“要认真落实党的民族政策”。1973年1月,毛泽东发出了关于“民族政策再教育”的指示。但是,在没有改变“左”的指导思想的前提下,“文革”后期对民族政策的落实是极为有限的,主要停留在一些具体措施上。如,恢复民族特需商品的生产、对民族地区的照顾政策以及少数地方民族工作机构等。

  四、恢复完善时期(1976年至今)

  粉碎“四人帮”以后,党和国家在恢复和落实党的民族政策方面做了不少工作。但是,由于“两个凡是”延续了“左”的指导思想上的错误,民族区域自治同其他工作一样,出现了两年徘徊的局面。直到1978年12月,中共十一届三中全会召开,民族区域自治终于迎来了恢复和完善的春天。为了贯彻落实十一届三中全会精神,中共中央于1979年4月召开全国边防工作会议,开启了恢复和完善民族区域自治制度的时期。改革开放30多年以来,民族区域自治工作取得了举世瞩目的伟大成就。

  (一)实现了对民族区域自治认识的三次飞跃

  在十一届三中全会之前,党和国家对民族区域自治的认识主要停留在政策层面,极少以制度相称。十一届三中全会后,党和国家对民族区域自治的认识实现了三次飞跃。第一次飞跃以1984年颁布民族区域自治法为标志。在这部法律中,民族区域自治第一次被称为国家的一项重要政治制度。这一表述是对建国以来民族区域自治工作经验教训的深刻总结。第二次飞跃以2001年修改民族区域自治法为标志。在修改后的民族区域自治法中,民族区域自治第一次被称为国家的一项基本政治制度。这一表述反映了党和国家对民族区域自治地位的新认识。第三次飞跃以2005年发表《中国的民族区域自治》白皮书为标志。在这份白皮书中,民族区域自治第一次被称为基本国策。这一表述说明,十六大以来党和国家对民族区域自治的认识定位达到了一个新的高度。

  (二)基本完成建立民族自治地方的任务

  在1979—1990年的11年中,中国建立自治州2个、自治县62个。满、畲、仫佬等过去没有建立民族自治地方的8个少数民族,也单独或联合其他少数民族建立了自治县。[10]1990年2月,中国政府宣布已基本完成建立民族自治地方的任务。[11]2003年10月,四川省北川羌族自治县建立。这是中国最年轻的民族自治地方。至此,全国共建立民族自治地方155个。其中,自治区5个,自治州30个,自治县120个。[12]此外,截至2004年末,我国建立了1159个民族乡。[13]

  与此同时,中国对民族自治地方的行政区划、行政地位、隶属关系甚至行政建制等进行了必要的调整。如从1979年7月1日起恢复内蒙古自治区1969年7月以前的行政区划;为了实行省管县体制,中国1987年11月撤销了海南黎族苗族自治州,将原属该州的黎族、苗族聚居的县改为自治县。此外,为了适应社会经济的发展要求,有的民族自治地方被改建为普通的地级市或县级市。

  (三)形成了民族区域自治法律法规体系

  1981年,在党中央和全国人大的高度重视下,搁置多年的民族区域自治法起草工作重新启动。1982年宪法的颁行为制订民族区域自治法提供了立法依据。1984年5月31日,六届全国人大二次会议审议通过《中华人民共和国民族区域自治法》。这是实施民族区域自治制度的基本法律,是坚持和完善民族区域自治制度的一项重大成果。1991年12月,国务院发出了《关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干问题的通知》;民族自治地方和民族省份制订了一批自治条例或单行条例。

  为了适应社会主义市场经济和西部大开发的新形势,九届全国人大于2001年2月28日通过《关于修改〈中华人民共和国民族区域自治法〉的决定》。从此,民族区域自治的法制化进程迈入新阶段。2005年5月,《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》颁布。接着,国务院有关部门以及辖有自治州或自治县的省份、辖有自治县的省辖市也出台了相应的实施规定。

  与此同时,中国其他法律法规也从各自范畴规定了民族自治地方的自治权。目前,中国形成了以宪法为基础,以自治法为主干,以自治条例、单行条例、实施规定以及其他法律相关规定为补充的民族区域自治法律法规体系。

  (四)民族区域自治功能的全面提升与拓展

  建国初期的民族区域自治实施纲要重在调整和规范民族自治地方与中央政府的政治关系,其功能相对单一;十一届三中全会后,民族区域自治法的功能得到了全面提升与拓展。这是社会主义民族关系得到巩固、党和国家工作重心转移到现代化建设上来的深刻反映。

  一方面,民族区域自治法在强调自治机关必须维护国家统一和民族团结的同时,进一步扩大了民族自治地方的自治权,特别是在自治机关的组成、少数民族干部和专业人才的培养与配备等方面作出了一系列新的硬性规定。这些规定不仅包括政治、经济、文化等传统领域,而且包括人口、资源、环境等新兴领域。

  另一方面,民族区域自治法凸显了加速民族自治地方经济文化发展的主题,特别是在上级国家机关支持和帮助民族自治地方发展方面作出了一系列更详实的规定。2001年对民族区域自治法的修改集中体现了这一特点。2005年5月,中共中央、国务院共同作出《关于进一步加强民族工作,加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定》。该决定以科学发展观为指导,制定了加快少数民族和民族地区各项事业科学发展的一系列重大举措,是新世纪新阶段党和国家民族工作的纲领性文件。

  综上所述,新中国实行民族区域自治60多年的历史,是一部党和国家运用马克思主义理论解决国内民族问题的历史。这一过程呈现出“两头好,中间差”的总体态势。正反两方面的历史经验证明,民族区域自治是正确解决中国民族问题的必由之路。

  注释:

  [1]中共中央文献研究室编《建国以来重要文献选编》第1册中央文献出版社2011年版第10页。

  [2][10]张尓驹《中国民族区域自治史纲》民族出版社1995版第123—124页,第260页。

  [3][4][9]中国民族区域自治50年课题组《中国民族区域自治50年》内蒙古人民出版社1997年版第79页,第85页,第89—90页。

  [5]《邓小平文选》第2卷第115页。

  [6]当代中国的民族工作编辑部编《当代中国民族工作大事记》民族出版社1989年版第120页。

  [7]《建国以来毛泽东文稿》第10册中央文献出版社1996年版第337页。

  [8]内蒙古乌兰夫研究会编《乌兰夫论民族工作》中共党史出版社1997年版第409页。

  [11]国家民族事务委员会、中共中央文献研究室编《新时期民族工作文献选编》中央文献出版社1990年版第446页。

  [12]国家民族事务委员会经济发展司、国家统计局国民经济综合统计司编《中国民族统计年鉴》(2004)民族出版社2004年版第232页。

  [13]国家民族事务委员会经济发展司、国家统计局国民经济综合统计司编《中国民族统计年鉴》(2005)民族出版社2006年版第726页。

  (作者单位:湖南科技大学马克思主义学院,中国社科院马克思主义研究院。)

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