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中国在国际气候谈判中面临的新挑战及其应对

发布时间:2015年03月04日 | 字体放大 | 字体缩小

作者:刘雪莲 谭桂照 | 来源:

   气候变化是当前最为严重的全球性环境问题,是人类面临的共同挑战。应对全球气候问题,单凭一个国家的努力是无法完成的, 需要通过世界各国的有效合作和共同治理来实现。近几年,在全球气候治理中,有两个会议值得我们关注: 一是2011年底召开的德班会议,二是2012年底召开的多哈会议。这两次会议带来了国际气候谈判格局的重大变化, 同时也预示着未来全球气候治理机制的变化趋向。 国际气候谈判格局的新变化给中国带来了巨大的挑战, 并将给中国的国家形象和国际地位带来影响。

  一、问题的提出

  国际社会围绕气候问题曾展开过多轮谈判, 达成了如《联合国气候变化框架公约》(以下简称《公约》)、《京都议定书》及巴厘路线图等众多谈判成果,并建构了较为完善的国际气候秩序。“一直以来, 全球气候谈判主要围绕着两大议题展开: 一是发达国家如何减少温室气体排放, 二是如何帮助发展中国家解决环境与发展的矛盾”,[1]逐渐形成了所谓的“南北格局”。这种格局是以《公约》和《京都议定书》所确定的发达国家与发展中国家在气候问题上承担“共同但有区别的责任”原则为基础的, 并在以后历次的气候谈判中得到了落实。2005年蒙特利尔会议确定了“双轨制”的谈判制度,2007年的巴厘岛会议为这种“双轨制”做了具体安排,即决定在 《公约》 下建立长期合作行动特设工作组(AWG-LCA)和在《京都议定书》下就发达国家后续承诺期减排义务进行谈判的特设工作组 (AWG-KP),2009年的《哥本哈根协议》延长了巴厘路线图的授权,从而保证了“双轨制”谈判的继续进行。在国际气候谈判过程中,尽管发达国家与发展中国家围绕“共同但有区别的责任”原则存在诸多争议,但这一原则基本得到了维护。

  2011年11月28日至12月9日,《公约》第17次缔结大会在南非东部城市德班召开, 在德班会议期间建立了德班平台特设小组(ADP),紧接着2012年11月26日-12月7日的多哈气候大会结束了AWG-KP和AWG-LCA两个特设工作组,国际气候谈判由“双轨制”转为“单轨”进行。 德班平台下的国际气候谈判主要围绕2020年后国际气候条约的法律地位、德班平台谈判的指导原则、德班平台谈判的框架和主要议题以及2020年前应对气候变化的途径与方法四大议题展开,[2]其最大特点就是将发达国家和发展中国家共同嵌入到一个平台之中, 建立未来涵盖发达国家和发展中国家的单一减排体系。 德班平台的建立, 使各谈判国面临利益的再调整, 各国在新国际气候机制建立中通过结成新的利益

  联盟维护和扩大自身利益,同时,主要国家集团在气候谈判中的分歧也日益明显, 国际气候谈判格局正在发生演变。上海国际问题研究院于宏源教授认为,现有的国际气候谈判“南北格局”正在朝着“排放大国与排放小国格局”转变。

  中国一直以来都非常重视气候变化问题, 从自身角度来讲,1992年中国即为《公约》的缔约国,1997年12月11日,中国又加入《京都议定书》。为应对全球气候不断变化的状况,中国出台了多项解决方案,如国家发改委于2007年6月出台的《中国应对气候变化国家方案》,2007年12月出台的 《节能减排综合性工作方案》,2010年8月出台的《关于开展低碳省区和低碳城市试点工作的通知》,以及2011年中国政府发布的《“十二五”节能减排综合性工作方案》、《“十二五” 控制温室气体排放工作方案》等。在国际气候谈判过程中,中国始终代表发展中国家的利益,积极捍卫《公约》确定的“共同但有区别的责任”原则的权威性,坚持发达国家在全球气候问题治理中应负有主要的和不可推卸的责任, 发达国家应该帮助发展中国家应对气候变化。 作为国际气候谈判格局中重要的一组力量,G77+中国的合作形式为“南北格局”的气候博弈格局奠定了基础。但随着中国经济的发展, 中国已成为世界第二大经济体和世界第一大碳排放国, 发展中国家阵营内部对于中国的身份认同发生了变化, 特别是在德班平台下中国的这种身份冲突将更加明显。作为崛起的新兴力量,中国一方面在新一轮国际气候秩序重塑过程中必将发挥主导性作用, 另一方面也会直接面临国际气候谈判格局演变所带来的挑战。

  二、中国在国际气候谈判格局演变中面临的新挑战

    2011年的德班会议和2012年的多哈会议已经明显地表明,国际气候谈判格局正在发生变化,而这种变化将对中国的身份、地位产生重要影响,是中国现今和未来都必须直面的挑战。从国际气候谈判的角度来看,中国所面对的挑战主要体现在两个方面: 一是中国与其他发展中国家的集体身份认同问题,二是对“共同但有区别的责任”原则的坚守问题。

  ⒈中国与其他发展中国家的集体身份认同的变化及挑战。 发展中国家联盟对中国的集体身份认同是中国身份再现的重要保证, 建构主义强调集体身份的形成主要基于四个“主变量”:相互依存、共同命运、同质性以及自我约束。在国际气候谈判“南北格局”中,发达国家和发展中国家围绕碳排放空间、 技术转让和资金支持展开政治博弈, 出于维护自身生存和发展空间的考虑,发展中国家结成联盟同发达国家进行谈判。在这个时期, 尽管发展中国家联盟中有诸如 “基础四国”、“小岛国联盟”等不同的利益集体,但由于发展中国家共同面对来自发达国家的压力, 就使得发展中国家阵营内部更加团结。中国作为发展中大国,其基本的利益诉求与其他发展中国家是一致的,并且作为“负责任的大国”,中国在国际气候谈判中积极为广大发展中国家谋求利益, 这就使中国与其他发展中国家之间逐步形成并加强了彼此的身份认同。

  但是中国实力的快速提升和国际气候规则的重新谈判,使中国与部分发展中国家的利益分歧逐渐加剧。主要集中在:一是发展中国家内部碳排放差异性扩大,中国与印度碳排放量的增加,加剧了发展中国家内部小岛屿国家和最不发达国家面临的威胁, 成为这些利益集团矛头的新焦点; 二是发达国家利用发展中大国经济实力增加、 实力较弱的发展中国家渴望得到资金援助的诉求,要求将发展中大国也纳入资金来源体系,以此分化发展中国家的谈判立场; 三是在新兴国家内部存在分歧,巴西“是世界上最早开发生物能源的国家之一,也是‘基础四国’中能源结构最为合理的国家”,[3]巴西对于其境内亚马逊森林保护的关注,使其与“基础四国”的利益关注点差异很大。南非自身的温室气体排放量仅占全球总量的1%,它对气候问题的关注主要集中在借气候问题改观国际形象、 代表非洲国家利益获得资金援助上。因此,“基础四国”中的中国和印度由于其较大的碳排放总量而在新兴国家中面临较大的压力。

  中国在国际气候谈判格局中最主要的身份定位是发展中国家,这种身份的形成主要源于两个方面:一方面是中国根据自身经济实力产生的关于自我身份的设定; 另一方面则是中国与广大发展中国家在面对来自发达国家压力时形成的关于集体身份的认同。 基于这种身份认同,形成了“77国集团+中国”模式的发展中国家阵营。 根据建构主义理论, 集体身份是一种社会身份, 这种社会身份的形成是在互动中产生的,“这些自我悟知从某种意义上来说是存在于自我思维之中的,但是这些悟知只有在他者予以确定之后才产生意义,也就是说只有在社会之中才具有意义”。[4]

  德班平台下国际气候谈判的变化对中国的身份定位形成了两个挑战:一是传统的国际气候谈判“南北格局”能否在德班平台下延续,即发达国家阵营和发展中国家阵营这样的划分在未来的国际气候谈判中是否有效。尽管德班平台谈判在2012年才开始正式启动,但经过两年的发展, 气候谈判联盟重新分化组合的现象已初现端倪。 例如欧盟与部分发展中国家结成了新的气候谈判联盟,要求新兴国家承担量化减排责任,国际气候谈判格局演变意味着各谈判国对于发达国家与发展中国家这样的认识区分正在发生变化; 二是发展中国家阵营对中国集体身份的持续认同是否能够持续。若中国的身份“被转向”,即其他国家对中国原有的“发展中国家”的认识逐步转变为“发展中国家中的碳排放大国” 的认识, 则中国在发展中国家联盟中将逐渐被孤立,中国将由这些国家的“朋友”转变为它们的“竞争者”。正如温特所强调的那样:“角色身份不仅仅是可以轻易放弃的选择问题, 它是被有意义的他者的再现强加于行为体的身份定位。在这种情况下,即使国家希望放弃某种身份,它也无法做到,因为他者出于维持自身身份的目的不允许它这样做。”[5]

  通过以上分析可以看出, 国际气候谈判宏观观念结构和发展中国家阵营内部微观观念结构的变化,使中国发展中国家的身份再通过互动得到支撑的可能性会降低,虽然中国自身对于身份的感悟并没有改变,但中国可能无法再通过与发展中国家的互动再现这种身份,因此,中国在这个过程中身份变化的压力主要来自外部观念结构的变化。 这说明,“不管我们自己是否希望调整定位,中国已经面临被国际社会转换定位,而被要求承担更多的国际责任”。[6]

  ⒉“共同但有区别的责任”原则面临重新解读。建构主义强调:“国际政治的结构是社会互动的结果,国家不是静止的主体,而是能动的施动者”。[7]“在建构主义中,结构是宏观上的整体把握,共有观念是结构的重要特征,身份是一种共有观念,也是一种个体属性,它由结构所建构。”[8]“共同但有区别的责任”原则是在国际气候谈判“南北格局”中形成的共有观念,这项原则强调发达国家应对其历史排放和当前的高人均排放负责,率先采取措施减少温室气体排放,并向发展中国家提供资金和技术支持, 帮助它们采取措施减缓或适应气候变化。“共同但有区别的责任” 原则体现了发达国家与发展中国家之间的矛盾分歧, 同时这项原则又从制度层面维护了发展中国家的利益, 对发达国家的义务作出了明确的规定。 尽管这项原则从提出开始就不断面临挑战,但是“南北格局”的相对稳定保证了这项原则在国际气候谈判中不断得到贯彻。

  建构主义指出:“当行为体重新定义其身份和利益的时候,结构就发生变化”。[9]在德班平台下,无论是发达国家还是发展中国家, 面对未来单一的全球减排体系,都在根据自身利益的需要不断调整身份定位,但是由于现在各谈判国的身份转型正在进行, 未来国际气候谈判格局并没有最终形成,因此“共同但有区别的责任” 原则今后也会随着行为体身份和利益的不断发展而变化。“在单一减排体系中, 发达国家与发展中国家的减排责任将变得模糊, 减限排义务将可能趋同”,[10]由此引发“共同但有区别的责任”原则最主要的变化就是由“南北格局”下突出“有区别”的责任,到现在单轨谈判中重视“共同”的责任。“德班平台的建立,意味着在兜了近20年的一个大圈后, 谈判再次回到了在一个共同的法律文件下重新界定‘共同但有区别的责任’原则的原点”。[11]

  在过去的20多年间,中国始终是“共同但有区别的责任”原则的受益者,同时也是积极捍卫者,“共同但有区别的责任” 原则面临的重新解读反映出国际气候谈判格局的演变已经开始影响规则层面, 即共有观念的结构层面。 而这项原则的变化不仅会使中国等发展中国家失去与发达国家博弈的筹码, 而且也会从根本上加快中国身份定位的变动,因此,如何维护这项原则的持续有效将是中国未来面临的重要挑战。

  三、中国应对挑战的几点思考

  中国如何应对在国际气候谈判中面临的挑战,关键是必须认清气候变化问题的特殊性。 气候变化问题是全球的公共问题, 它涉及到的是整个人类的生存和发展问题,因此,气候变化问题不只是国家之间的利益博弈问题,而且是一个道义问题、责任问题、义务问题。  如果一个国家特别是一个大国在气候变化问题面前只拘泥于利益的考量而轻视责任和义务,不提世界贡献,将会受到道义的谴责,进而影响国家形象和国际地位。因此, 中国在气候谈判问题方面必须关注气候变化的特殊性,这样,才能在气候谈判中把握主动,提升形象,增强影响力。

  ⒈主动承担相应的减排责任, 改变身份转型的被动局面。首先,中国要积极、主动承担相应的减排责任。

  中国的国家实力在近30年来快速增长,2010年中国超过日本成为世界第二大经济体, 中国综合国力的提升使中国更有能力应对全球气候问题,同时,中国也应该承认 “发达国家和发展中国家对中国在国际事务中承担更大责任的预期,具有合理成分”。[12]其次,作为经济实力较强的发展中大国, 中国也可以帮助实力较弱的国家适应气候变化带来的影响,作为“负责任大国”为应对全球气候变化问题作出贡献。

  经济的快速发展使中国的二氧化碳排放量跃居世界首位是客观事实,2005年中国成为世界第一大碳排放国,因此,中国有义务减少自身温室气体的排放。中国如果不采取更加主动、积极的策略,不仅会加剧与发展中国家阵营的分歧, 使中国在国际气候谈判中更加孤立,而且中国也会面临越来越多的世界舆论压力。由于在国际气候秩序建构这一事关发展空间的核心国家利益竞争中,“谁掌握应对气候变化的道德制高点,谁就会在未来国际气候秩序建构中掌握主动”。[13]因此,中国应该理性地看待现在身份定位的变化, 认清其中的合理成份,主动转变认识,承担温室气体排放大国应该承担的责任。

  但承担这种减排责任不能是盲目的, 应该按照中国经济发展中的实际情况合理安排。 中国与发达国家之间的差距依然很大, 要求中国与其他发达国家一样大幅度减排是不现实的。 中国国家发改委副主任解振华在谈及国际气候谈判时强调:“在符合全人类利益的同时,还要兼顾各国的利益,找到各国利益和全球利益的平衡点,这是关键所在。”[14]中国在未来的国际气候谈判中最重要的就是要找到国家利益和全球利益的平衡点,在主动承担责任的同时也要防止被国际社会“绑架”。

  ⒉采取积极主动策略, 推进与主要国家的国际合作。全球性问题具有关联性和不可分割性的特点,全球气候问题单纯依靠一国的力量是不可能彻底解决的,它需要国际社会的共同努力。在全球气候变化问题上,一方面,中国作为碳排放大国自身要积极采取措施,树立生态文明意识, 将气候问题与国家发展战略紧密结合起来,切实推进减排指标的达成;另一方面,要积极促进国际间的交流与合作。2013年4月, 在美国的倡议下中美两国签署的《中美应对气候变化联合声明》中提出,中美两国应“采取强有力的国内适当行动,包括大规模的合作行动”,并承诺建立气候变化工作组,这非常有利于减轻中国在国际气候谈判中所面临的压力,同时也为中国有效地借鉴美国在气候治理中的先进经验提供了条件。未来,中国应该推动将中美之间的气候合作真正纳入到中美整体外交工作之中。

  应该说, 全球气候环境的变化已经成为全人类的威胁,这无疑为国际合作的建立奠定了基础,但是,它并不能保证国际合作的自动形成。“从逻辑上讲, 全球公共问题只为国家之间的合作提供了必要性和迫切性, 但它并非可以保证国家之间在这些问题上的合作就是顺利的和可能的。”[15]1968年,英国科学家加雷特·哈丁在美国著名的《科学》杂志上发表了《公用地的悲剧》一文就说明了这一点。因此,中国和美国以及欧盟之间只有相互主动,积极推进,才能促成国际合作,中国应该在这方面采取主动策略。

  ⒊充分利用话语权增加的机会, 促进符合自身利益的国际气候机制的形成。 在国际气候谈判格局演变的背景下,虽然中国正在被迫形成类似碳排放大国的身份, 但其发展中国家的现实并没有从根本上发生改变,中国依然并将长期是一个发展中国家。面对未来国际气候机制的制定,中国“需要积极参与全球治理体系的改革与建构,使其适应中国国内的中长期发展目标”。[16]气候问题虽然是一个公共问题, 但由于碳排放空间与一个国家的经济发展直接相关,因此,它具有地缘政治的属性。 正是基于此,“气候问题已不再是纯粹的环境问题,而是涉及各国经济社会发展战略与发展道路选择、国际制度与规范以及国家间合作与纷争的‘高级政治’问题。”[17]各国围绕气候变化规则展开了激烈的政治博弈。随着《京都议定书》谈判的关闭,中国在国际气候谈判中成为被关注的焦点, 中国地位的上升使其在国际气候谈判中的话语权增加, 这无疑给中国提供了绝好的机会,中国应该充分利用这次机会,使未来国际气候机制的设立更加符合自身利益。

  首先,支持“共同但有区别的责任”原则作为德班平台谈判的指导原则,因为“共同但有区别的责任”原则的确立保证了发展中国家福利的实现。 尽管国际气候谈判格局演变对“共同但有区别的责任”原则的继续实施提出了挑战, 但企图在新机制形成过程中全面否定这一原则的做法是不可取的, 中国要想维护其作为发展中国家的利益, 最重要的就是确保这一原则在未来的国际气候谈判中继续有效。其次,2020年后国际气候条约的法律地位是德班平台下重要的讨论议题,维护《公约》的法律地位、“反对所有缔结方承担相同法律性质的责任”[18]对中国具有重要意义。一份对缔结国具有对等性法律约束力的协议文件的确立, 意味着中国不仅要承担与发达国家相同的减排责任, 同时将严重损害中国的国家利益同时也违反了国际气候谈判的公正原则和各自能力原则。最后,“巴厘行动计划通过5年的密集谈判,在《京都议定书》第二承诺期、减缓、适应、资金、技术等问题上,形成了相关国际合作机制”,[19]这些在“双轨制”下形成的机制安排本身就是对发展中国家利益的维护,发达国家出于对自身利益的考虑,一方面不愿再对这些机制进行完善, 另一方面对于AWG-KP和AWG-LCA两个框架下未完成的内容, 发达国家也主张将其放到德班平台下继续讨论。因此,在未来国际气候机制建立过程中, 中国既要推动原有合作机制的完善, 又要防止发达国家借德班平台对已有成果进行重新谈判, 积极维护巴厘授权形成的国际合作基本机制。

  建构主义理论主张, 每个国家都可以同时具有多个身份,每个身份又有不同的行动脚本,只有处在具体的环境背景下,不同的身份才能被激活。国际气候谈判格局的变化是一个长期过程, 其对中国身份定位调整的影响也不是一蹴而就的。 在国际气候谈判中, 一方面,中国应利用自身的实力争取话语权,增强在应对全球气候变化中的积极性和主动性, 切实采取措施改善气候环境,提升国家的影响力;另一方面,应积极寻求国家利益与全球利益的平衡点, 既要在维护国家利益及发展中国家利益方面做出努力, 敦促发达国家承担更多的责任,同时,作为新兴国家和负责人大国,也要在实现全球利益方面作出应有的贡献。 德班平台下的气候谈判格局的变化对中国来说既是机遇又是挑战,

  中国在未来的国际气候谈判中应该清楚地认识身份定位引发的影响,把握机遇,迎接挑战。

参考文献:

  [1]于宏源.国际气候谈判格局的演变方向[J].绿叶,2013:6-16.

  [2][17][18]高小升.国际政治多极格局下的气候谈判———以德班平台启动以来国际气候谈判的进展与走向为例[J].教学与研究,2014,(04):52-60.

  [3]高升.试论基础四国在后哥本哈根气候谈判中的立场和作用[J].当代亚太,2011,(02):88-107.

  [4][5][9](美)亚历山大·温特.国际政治的社会理论[M].秦亚青译.上海人民出版社,2000.421,287,423.

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  [10]于宏源.试析全球气候变化谈判格局的新变化[J].现代国际关系,2012,(06):9-14.

  [11][16]王韬,邓梁春.后《京都议定书》时期的中国环境外交[J].绿叶,2013:134-141.

  [13]康晓.国际气候秩序建构与中国的气候外交[J].国际论坛,2013,(05):31-36.

  [14]刘梦羽.气候谈判就是为国际争取战略机遇期———专访多哈气候大会中国代表团团长、国家发改委副主任解振华[J].中国报道,2013,(01).

  [15]苏长河.全球公共问题与国际合作:一种制度的分析[M].上海人民出版社,2000.9.

 (作者: 刘雪莲,女,吉林省吉林市人,吉林大学行政学院教授, 博士生导师, 研究方向为全球化与全球治理; 谭桂照,女, 山东人, 吉林大学行政学院国际政治专业硕士研究生, 研究方向为全球化与全球治理。)

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