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能源革命与“十三五”能源规划的制定

发布时间:2015年10月26日 | 字体放大 | 字体缩小

作者:林伯强 | 来源:上海证券报

  “十三五”是中国经济转型和改革的关键时期,“十三五”能源战略规划制定的成败也是决定经济转型和改革能否顺利实现的关键之一,以下提出几个主要关注点。政府提出了能源革命和具体要求,以经济可持续发展为视角,以雾霾治理和应对气候变化为背景,能源革命如何影响“十三五”能源战略规划?需要有什么样的革命性思路和相应战略性调整?

  现阶段经济发展中能源行业的特征 

  对比发达国家经济发展历程,虽然有能源稀缺程度、环境空间、技术水平等的不同,但是目前中国的许多经济发展问题,如高耗能、高排放、粗放式经济增长等都是经济发展的阶段性特征,符合发展的规律性,快速增长的经济常常比较粗放,而速度和效率难以兼顾。 

  经济发展新常态使得能源需求增长减缓,能源企业的发展重点也发生改变。过去几十年,能源行业为了支持经济增长,满足能源需求是首要发展目标,能源行业的主要矛盾是供给能力不足,因此能源行业重在规模扩张。而随着经济增长放缓,能源供需已经由不足转为相对过剩,提高效率逐渐成为能源发展的首要目标。因此,能源市场化改革和有效竞争日益重要。 

  环境保护也是能源改革的重要方面,近期雾霾治理的压力越来越大。另一方面,中国政府近期提出,决定到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放量即碳排放强度比2005年下降40%-45%,2030年碳排放到达峰值。相对于能源强度而言,碳排放强度也受能源效率影响,但主要受能源结构的影响,因此,是一个能源质量即清洁能源在能源结构中的比例问题。与能源强度一样,碳排放强度还受宏观因素的影响,包括经济发展阶段、产业结构、技术水平、能源和环境政策等。从能源强度到碳排放强度的目标约束变化,体现了中国能源战略规划和政策将面临一个战略规划性转变,即从“十一五”时期以提高能源利用效率为主,转变为将气候变化因素作为约束目标。 

  能源革命要求能源的生产、消费、技术、体制革命的有机结合。中国的一次能源结构以煤炭为主,未来的经济发展与能源战略规划,除了要符合自身经济发展的阶段性特征外,还将受到温室气体减排的约束。尽管中国经济放缓,但由于基数增大,能源需求与排放将继续增长。在应对气候变化问题上,中国的国际压力将日益增大,能源消费将受到二氧化碳排放约束。因此,中国需要通过能源战略规划调整,选择一个现阶段经济发展可以接受的能源结构和能源成本。 

  能源革命和“十三五”能源战略规划思路调整 

  “十三五”将是能源体制和价格改革的重要推进期,因此能源战略规划关注点之一是能源体制和价格改革与战略规划的一致性。提高能源效率是能源发展的永恒目标,以往经济快速发展过程中,能源战略以满足能源需求为主,能源效率难以兼顾。在经济发展新常态下,满足能源需求压力减弱,能源行业今后发展将以提高效率为主,而企业提高效率需要宏观体制改革的支持,能源改革具有迫切性。目前能源行业供需中的种种矛盾以及面临的严峻环境污染,追根究底都涉及能源体制和价格。能源改革虽有共识,但是顺利改革是有条件的,主要是能源改革对社会经济的影响和公众的接受程度。因此,改革比较好的时机应该是在能源供需相对宽松,能源价格低迷而且可以预期今后一段时间能源价格仍将低迷相对稳定的时期。近年来国内外能源供需状况和供应格局产生了巨大变化,十分有利于中国能源改革,“十三五”能源战略规划需要体现和促进能源改革。 

  尽管已经在节能减排做了巨大努力,“十三五”期间节能依然是能源发展最主要的环节,战略规划关注点之二是将节能(能源需求侧管理)作为平衡能源需求的有效组成部分。以往的能源战略规划,一般先确定某个时期的能源需求,而后根据能源资源生产储备状况,确定能源投资和供给。当然,以往能源战略规划也涉及节能减排,但是,以能源强度和碳强度指标为目标的节能减排约束相对较弱。因此,能源革命背景下的“十三五”能源战略规划,能源需求基本公式应该是:能源需求量=节能量+能源供给量。公式看上去虽然很简单,但有很强的政策含义。在能源需求量既定和资金量有限时,要保证多少能源供给和多少节能,取决于投入。也就是说,资金既可以投向能源生产(包括进口),也可以投向节能。那么,有多种政策组合可供选择,如果将更多资金投入节能,节能量就提高,但是能源生产投入相应减少。因此,政府可以通过选择能源供给投入和节能投入,使满足能源需求的成本最小化。而政府投入和公共政策如何引导资金流向,对能源投入的选择至关重要。 

  在以往的能源战略规划中,主要是通过能源强度、碳强度等相对指标进行节能减排约束。“十三五”能源战略规划关注点之三是通过能源消费总量和环境排放总量硬化节能减排指标。而排放指标中,真正能够影响能源结构的是二氧化碳排放,因此,除了节能减排(雾霾整理)相关目标,还需要将二氧化碳排放总量控制作为满足能源需求的约束,即对能源需求公式中的能源供给量加上二氧化碳排放约束,设定合理的二氧化碳排放绝对量指标。一个特定的二氧化碳约束量会有相对应的能源结构。一般说来,二氧化碳排放约束越紧,煤炭在一次能源消费结构中的比例越低,清洁能源(天然气、核、风和太阳能等)比例越高。可以预见,随着二氧化碳排放约束收紧(排放总量缩小),对应的能源结构将发生相应变化,能源成本将有不同程度的提高,对GDP、就业等宏观经济变量都将出现不同程度的影响;单位GDP能耗、二氧化硫、二氧化氮和固体废弃物排放量也将随之出现不同程度的下降。因此,需要对不同的能源结构及其对应的能源成本进行分析,从经济社会角度考虑是否可以接受该能源结构,以可以接受的能源结构和成本影响作为能源规划的基础,考虑使用什么样的政策支持能源结构调整。 

  能源安全也是能源战略规划的一个重要目标,因此“十三五”战略规划关注点之四是需要全面评估和提前布局能源,应对国际能源格局变化,保障能源安全。 

  中国目前石油进口依存度已经超过60%,而且还将继续上升;另一方面,能源价格大幅度波动,除了影响整体经济运行,还会影响能源行业的健康发展,因此广义的能源安全不只是石油储备问题,还包括能源(石油)价格对社会经济的影响问题。“十三五”能源战略规划需要提前布局石油替代,降低对其他国家的能源依赖,减少国际油价波动对国内的影响。长期而言,电动汽车、储能技术和风电、太阳能的有效结合,可以形成对石油的有效替代。总之,“十三五”能源战略规划应该改变以往单从石油战略储备和进口多元化来考虑能源安全,而应该将技术创新、能源多元化、石油替代和清洁能源发展作为能源安全的组成部分。 

  “十三五”能源战略规划关注点之五是东西部产业转移和西部地区的环境保护问题。东部要素成本和环境成本的提高将迫使高耗能产业向西部转移,东西部地区的产业转移和资源流动将成为“十三五”经济发展的一个重要特征。在经济转型和环境治理中,欠发达的西部很可能为东部治理污染付出代价,既东部对西部的污染转移。“十三五”能源战略规划需要把握转移的速度和规模,在发展西部的同时保护西部生态环境,需要同时考虑东部地区经济发展中的能源消耗和排放,以及西部地区的增长和对能源基础设施的要求,通过吸取国际上区域保护的相关经验教训,设计有效的政策组合,尤其是在措施选择与路径设计上提出可行的解决方案。“十三五”能源战略规划的落脚点 

  第一,能源战略规划不能脱离阶段性经济发展规律和城市化进程。至少2020年之前,城市化进程仍将延续,经济将保持较快增长,重工化依然是工业主要特征,污染排放(二氧化碳排放)也将持续增加。因此,需要正确认识和利用城市化过程作为节能减排的机会,城市化进程同时也是生活方式选择的过程,有效的政策引导和低碳城市规划可以提供更为低碳的生活方式。 

  第二,可持续发展要求节能减排,同时也需要改变能源消费方式。现阶段能比较有效地降低对化石能源依赖主要依靠发展清洁能源,而节能应该是持续和长期的努力。节能可以同时应对能源和环境的双重约束,“十三五”规划应当更加重视和支持节能减排措施。 

  第三,环境(雾霾)治理和低碳发展不可能回避成本问题。微观是增加消费者的能源成本,宏观是对GDP增长的负面影响。“十三五”规划也需要加强国际合作,在合作的基础上减轻由于清洁能源发展导致的成本负担。要使全球减排有意义,发展中国家和发达国家都必须参与,发展中国家尽量控制增量,而发达国家减少排放总量,这就是中国的减排目标与发达国家碳排放的承诺目标的一致性和区别。这也反映了共同减排、不同责任的基本原则。温室气体是一个超越国界的问题,解决问题必须考虑不同国家的实际情况,除非各国共同合作致力于该问题的研究与解决,在一个合理公平、合乎实际的国际气候框架下统筹减排,兼顾发展中国家的能源成本,才能有望使全球气候变暖得到有效解决。 

  满足能源需求依然是主要目标 

  正确把握能源需求是一个有效能源战略规划的起点。能源需求预测和规划应当符合中国阶段性经济增长的规律,能源投资战略规划应避免短期化,满足能源需求依然是战略规划的主要目标,需要避免能源短缺对经济的影响,以及减小匆忙应对能源短缺对经济、环境和能源结构的影响。需要对中国能源安全作更为广义的界定,中国能源安全必须兼顾石油战略储备、低碳的能源供应多元化和能源市场发展。而且,在新的能源和环境形势下,行业能源战略规划拘泥于本行业角度明显不足。 

  近来,国家能源当局逐步将能源项目审批权下放到地方政府,对提高能源体制改革和企业投资积极性,具有积极意义。下放行政审批权是转变政府职能,改变一直以来的政府过度干预能源市场,把能源市场调节功能逐渐还给市场。总的来说,政府重规划、轻审批的改革思路是能源革命的重要方面。而将能源项目审批权下放到地方政府,则是改革的一个积极信号。改革的基本方向应该是逐步取消能源项目的审批制度,通过审核准入制来推动能源产业的健康有序发展。中央政府需要做好能源战略规划,参与制定和协调地方能源战略规划,将有益于我国能源消费的总量控制、能源消费结构的优化及能源整体布局。 

  (作者:新华都商学院教授) 

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